本文作者：張俊 單位：安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

由于縣域財(cái)政是中國(guó)式財(cái)政關(guān)系的基礎(chǔ)，是實(shí)施民生政策的中堅(jiān)，因此，在“十二五”期間，如何重構(gòu)財(cái)政激勵(lì)相容機(jī)制，提高縣域財(cái)政發(fā)展質(zhì)量，具有重要的理論研究?jī)r(jià)值和政策意義。分稅制改革盡管增強(qiáng)了對(duì)各級(jí)政府財(cái)政收入增長(zhǎng)的激勵(lì)，卻沒(méi)有明確各級(jí)政府的民生支出責(zé)任和預(yù)算約束，在縣域財(cái)政自給率不斷降低的情況下，向其他層級(jí)政府轉(zhuǎn)移支出責(zé)任以及預(yù)算軟化成為縣級(jí)政府的一種占優(yōu)均衡。從當(dāng)前來(lái)看，這種財(cái)政激勵(lì)機(jī)制一定程度上扭曲了縣域財(cái)政發(fā)展質(zhì)量，具體來(lái)說(shuō):

一是財(cái)政收入結(jié)構(gòu)不盡合理。縣域財(cái)政收入60%以上依賴(lài)于增值稅、消費(fèi)稅、所得稅、營(yíng)業(yè)稅等主體稅種;尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收入主要來(lái)源于少數(shù)骨干企業(yè)，稅收增量和稅源增長(zhǎng)點(diǎn)有限，并且縣域規(guī)模企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，受宏觀調(diào)控以及企業(yè)成本上升等一系列因素的影響，財(cái)政增收不確定性加大。

二是對(duì)“土地增長(zhǎng)主義”財(cái)政的依賴(lài)。在片面的發(fā)展觀和政績(jī)觀引致下，縣際之間的低價(jià)同質(zhì)化招商競(jìng)爭(zhēng)既扭曲了財(cái)政資源的配置，又放大了財(cái)政機(jī)會(huì)主義，降低了縣域財(cái)政收入的穩(wěn)定性。

三是縣域財(cái)政舉債規(guī)模日益擴(kuò)大。縣域財(cái)政年度收支平衡僅是一個(gè)應(yīng)付《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》的表象，縣域財(cái)政舉債已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。在缺乏有效金融工具的前提下，縣級(jí)政府實(shí)施積極財(cái)政政策只能依托于各類(lèi)融資平臺(tái)舉債，舉債數(shù)額巨大，超越當(dāng)?shù)囟嗄甑呢?cái)政承載力，而且舉債項(xiàng)目缺乏科學(xué)論證，多頭舉債，管理混亂，游離于財(cái)政監(jiān)督之外，積聚了縣域財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

四是在財(cái)政收支矛盾和維持性支出不斷膨脹的情況下，民生性支出和經(jīng)濟(jì)建設(shè)性支出難以權(quán)衡，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化任重道遠(yuǎn)。以上這些問(wèn)題是“十二五”期間縣域財(cái)政發(fā)展必須面臨的挑戰(zhàn)。

那么，如何提高縣域財(cái)政發(fā)展質(zhì)量，保障和改善民生，進(jìn)而作為轉(zhuǎn)變縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，我們認(rèn)為以下四方面值得考慮:

第一，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，完善縣域財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。必須充分發(fā)揮縣域財(cái)政的杠桿效應(yīng)，拓寬社會(huì)投資領(lǐng)域和渠道，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)合力;整合使用各項(xiàng)財(cái)政資金，支持縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)創(chuàng)新，支持以農(nóng)民市民化為主的中心鎮(zhèn)、衛(wèi)星鎮(zhèn)建設(shè)，培育城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新生財(cái)源增長(zhǎng)點(diǎn)，同時(shí)穩(wěn)步推進(jìn)稅制改革，壯大地方稅收收入，規(guī)范非稅收入和土地出讓收入，使本地稅負(fù)與民生保障相聯(lián)系，逐步解決縣域財(cái)政的“土地增長(zhǎng)主義”。

第二，建立“扁平化”的財(cái)政層級(jí)框架，完善財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的財(cái)政體制。提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，構(gòu)建縣級(jí)政府的稅收努力與財(cái)力差異化的調(diào)節(jié)機(jī)制，同時(shí)降低專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例，考慮各地不同的財(cái)政承受力，規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的配套辦法，研究制定《政府間財(cái)政關(guān)系法》、《一般性轉(zhuǎn)移支付法》，不斷提高轉(zhuǎn)移支付的透明化、規(guī)范化和法制化。建立縣域財(cái)政最低支出保障制度，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政困難縣實(shí)行“托底”。

第三，建立縣域財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)制度，形成需求導(dǎo)向型的民生評(píng)價(jià)體系，提高財(cái)政支出效率，同時(shí)構(gòu)建由公共財(cái)政預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算組成的政府預(yù)算體系，健全所有政府性資金和財(cái)政支出運(yùn)行全過(guò)程的監(jiān)督機(jī)制。第四，嚴(yán)格縣域財(cái)政債務(wù)管理，合理控制債務(wù)規(guī)模，實(shí)行政府全口徑債務(wù)定期報(bào)告制度，建立政府償債準(zhǔn)備金和縣域財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控體系;可支配財(cái)力豐裕的縣級(jí)政府逐步試點(diǎn)直接發(fā)行地方債，提高縣域財(cái)政防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的能力。