作者：徐強(qiáng) 王耘 單位：南京航空航天大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 南京航空航天大學(xué)圖書館

一、對公共財(cái)政的理解

20世紀(jì)90年代初,中國的公共財(cái)政開始逐步形成并不斷完善。1998年12月15日舉行的中國財(cái)政工作會議上,李嵐清強(qiáng)調(diào)中國要“積極創(chuàng)造條件,逐步建立公共財(cái)政基本框架”,并提出公共財(cái)政的四項(xiàng)原則:第一,把保證公共支出作為財(cái)政的主要任務(wù),“該管的要管好,不該管的不要管”;第二,要依法促進(jìn)公平分配,實(shí)行較大范圍的轉(zhuǎn)移支付;第三,充分運(yùn)用預(yù)算、稅收、國債等經(jīng)濟(jì)手段參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控;第四,要調(diào)節(jié)市場配置資源的偏差,體現(xiàn)國家的產(chǎn)業(yè)政策,同時(shí)對國有企業(yè)實(shí)行間接管理,做好國有資產(chǎn)管理工作。[1]然而,多年過去了,什么是真正的“公共財(cái)政”?“公共財(cái)政”到底應(yīng)該做什么?似乎還沒有一致的認(rèn)識。

其實(shí)“財(cái)政”的概念是非常簡單的,就是政府的收入和支出。西方著名財(cái)政學(xué)家馬斯格雷夫明確提出了財(cái)政的三大職能,即資源配置職能、收入分配職能和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能。可以認(rèn)為,財(cái)政是政府范疇的一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題,財(cái)政的具體職能隨著政府職能的變化而變化。在中國,由于政府還肩負(fù)著管理國有資產(chǎn)的職能,其財(cái)政的職能也應(yīng)該與此相適應(yīng),很顯然,中國的財(cái)政應(yīng)該是向著公共財(cái)政的方向進(jìn)行改革,“經(jīng)濟(jì)的市場化必然帶來財(cái)政的公共化,中國的公共財(cái)政建設(shè)必須瞄準(zhǔn)財(cái)政的公共化這個(gè)基本方向。這既是我們對于以往財(cái)政改革與發(fā)展歷程的基本概括,也是我們對于中國公共財(cái)政建設(shè)實(shí)質(zhì)意義的基本理解。”[2]但公共財(cái)政需要在過程中逐步形成。如果我們看不到公共財(cái)政需要在現(xiàn)有財(cái)政體制下逐步改革形成,就不可建立真正的公共財(cái)政,更談不上建立農(nóng)村公共產(chǎn)品財(cái)政投資機(jī)制。

根據(jù)公共財(cái)政理論,政府的主要經(jīng)濟(jì)職能之一是彌補(bǔ)市場缺陷,提供公共產(chǎn)品和相應(yīng)的服務(wù)。這是公共財(cái)政的應(yīng)有之意,也是政府職能轉(zhuǎn)變后財(cái)政的應(yīng)有之意。在市場競爭導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)的巨大貧富差別的狀況下,財(cái)政的作用就不應(yīng)該僅僅是解決局部的發(fā)展問題,而應(yīng)該面向全國范圍,充分利用公權(quán)利,建立起規(guī)范的推動全國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和協(xié)調(diào)區(qū)域差別的公共財(cái)政收入和支出機(jī)制。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品的財(cái)政投資現(xiàn)狀

按照分稅制,農(nóng)村公共產(chǎn)品投資顯然是由地方政府負(fù)責(zé)。然而,中國農(nóng)村目前的財(cái)政基本上不能算作是公共財(cái)政,基本沒有能力進(jìn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品投資,使得農(nóng)村公共產(chǎn)品普遍存在短缺狀況,而農(nóng)村公共產(chǎn)品的缺乏是制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要瓶頸之一,亦是我們解決“三農(nóng)”問題的一道障礙。盡管在公共產(chǎn)品的投資上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政獲得了一定程度的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付收入,但除了少量的按均等化公式計(jì)算的轉(zhuǎn)移支付外,絕大部分財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移支付都是采用稅收返還、增量返還、體制補(bǔ)助和結(jié)算補(bǔ)助等形式分配的。[3~4]總體來說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投資還處于自發(fā)和任意的狀況,這在很大程度上制約了農(nóng)村公共產(chǎn)品財(cái)政投資的增長。目前農(nóng)村公共產(chǎn)品的財(cái)政投資存在以下3個(gè)主要問題:

1.公共產(chǎn)品投資經(jīng)常會被擠占挪用鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分為預(yù)算內(nèi)收支、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌資金(“一事一議”資金)和部門收費(fèi)。預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的最主要部分,但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的主要部分———農(nóng)業(yè)稅已經(jīng)基本減免,目前是通過上級財(cái)政在一定折扣比例下的轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)的,隨時(shí)有被停止的可能,而工商稅收和其他收入則和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)條件相關(guān),由此,預(yù)算內(nèi)的財(cái)政支出(主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄各部門的工資開支和少量公用經(jīng)費(fèi))經(jīng)常出現(xiàn)虧空,由此通過統(tǒng)籌和上級補(bǔ)貼的公共產(chǎn)品財(cái)政投資就會被擠占挪用(所謂預(yù)算內(nèi)處理)。

2.農(nóng)村公共產(chǎn)品投資渠道不暢,財(cái)政沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用目前情況下,由于地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)貧富不均,中央財(cái)政經(jīng)費(fèi)也有限,無論是地方財(cái)政還是中央財(cái)政,要對農(nóng)村公共產(chǎn)品進(jìn)行全額財(cái)政投資建設(shè)是不現(xiàn)實(shí)的,但實(shí)際上,財(cái)政資金完全可以起到引導(dǎo)和激勵(lì)的作用。然而,在地方財(cái)政自收自支的模式下,由于公共產(chǎn)品收益的非市場性,各種非財(cái)政資金一般都不愿投入在農(nóng)村公共產(chǎn)品上,財(cái)政資金的引導(dǎo)和激勵(lì)作用未能發(fā)揮。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共產(chǎn)品投資多是從政績的角度考慮,離開了公共財(cái)政的應(yīng)有之意許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入入不敷出,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共產(chǎn)品建設(shè)投資仍在大范圍地進(jìn)行,許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了招商引資,征用農(nóng)民的土地搞開發(fā)區(qū),給農(nóng)民很少的補(bǔ)償;開發(fā)好處卻全部讓給了外來者。公共財(cái)政演變成了政府官員業(yè)績財(cái)政。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困境,鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常對事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會長期發(fā)展的公共產(chǎn)品無力投資,如鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)、農(nóng)村公共衛(wèi)生保障系統(tǒng)、義務(wù)教育、電力供應(yīng)、飲用水供應(yīng)、通訊和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等,使這些公共產(chǎn)品處于極度短缺狀態(tài),而這種短缺又進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)之間的差別,使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能進(jìn)入良性循環(huán)。

三、創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品財(cái)政投資機(jī)制的思路

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自收自支不能滿足人員費(fèi)用和基本辦公費(fèi)用的狀況下,農(nóng)村財(cái)政的公共產(chǎn)品投資只能通過向農(nóng)民收費(fèi)或借債來實(shí)現(xiàn),在現(xiàn)有財(cái)政管理體制下,借債最終還是要農(nóng)民來負(fù)擔(dān),所以很多地區(qū)為了公共產(chǎn)品的建設(shè),加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān),或者為了減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān),放慢了公共產(chǎn)品建設(shè)資金的投入,導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐的減慢,最終還是農(nóng)民不能富裕起來。筆者調(diào)查的江蘇省的幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),由于省財(cái)政的經(jīng)費(fèi)支持,鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的“村村通”交通工程有比較大的發(fā)展,即使這樣,鄉(xiāng)鎮(zhèn)在道路建設(shè)上的投入仍然無法正常實(shí)施,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)還是很重。所以,即使有上級的財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持,如果沒有一個(gè)好的機(jī)制仍然不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

筆者認(rèn)為,在目前情況下,要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的全額財(cái)政投資是不現(xiàn)實(shí)的,所以要通過財(cái)政資金的引導(dǎo),在財(cái)政收支兩條線上,構(gòu)建起新的農(nóng)村公共產(chǎn)品投資機(jī)制,具體地說,主要是要建立對農(nóng)村公共產(chǎn)品投資的財(cái)政預(yù)算評價(jià)機(jī)制、轉(zhuǎn)移支付機(jī)制、投資決策機(jī)制、多元融資的引導(dǎo)配套投資機(jī)制、投資的激勵(lì)機(jī)制和財(cái)政監(jiān)督機(jī)制、公共選擇機(jī)制,從而起到以巧撥千斤的作用。

1.改變“自收自支”的農(nóng)村公共產(chǎn)品財(cái)政投資模式分稅制改革后,縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政體制運(yùn)行中存在著比較大的缺陷和問題,[5]與“分稅制”改革配套的重要措施應(yīng)該是加大不同地區(qū)間轉(zhuǎn)移支付的力度,以對不發(fā)達(dá)地區(qū)作出補(bǔ)償。但目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)際變成了“自收自支”的模式,而這種模式是在對農(nóng)村公共產(chǎn)品的長期欠賬基礎(chǔ)上形成的,所以,若沒有能力徹底改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政入不敷出的狀況,那么起碼應(yīng)改變農(nóng)村公共產(chǎn)品財(cái)政投資的“自收自支”模式。