作者：趙要軍 單位：河南省衛生廳

1引言

利用世界銀行貸款是我國引進外資發展衛生事業的重要途徑之一，在改善我國貧困地區基本醫療條件、提高醫療服務水平和促進群眾健康方面取得了顯著的社會效益和經濟效益。世行貸款等外資項目之所以能取得良好的社會效益和經濟效益，與科學有效的資金管理是分不開的。世行貸款資金使用效果不僅關系到項目的成敗，而且直接影響到我國政府的對外形象和信譽，因此，加強和改進我國世行貸款項目資金管理具有重要的現實意義。

2衛Ⅺ項目管理的突出特點

世界銀行貸款/英國政府贈款中國農村衛生發展項目（簡稱衛Ⅺ項目）于2008年10月正式啟動實施，主要覆蓋全國8個省40個項目縣，其中河南省有5個項目縣（宜陽縣、武陟縣、清豐縣、息縣和汝州市）。該項目涵蓋農村健康保障制度建設、改善衛生服務提供系統、提供核心公共衛生服務和項目協調與政策開發等四大領域[1]。該項目與以往世行項目管理的主要區別是，一是實現了省級對縣級的直接管理，包括項目管理、資金管理和采購管理等方面，由省級直接到達縣級；二是在資金管理上進行了大膽創新和嘗試，實行了預付制的資金管理模式；三是設定了激勵資金和退出機制，對執行好的項目縣給予一定獎勵，執行不好的項目縣啟動退出機制；四是縣級財政無需承擔債務，不要求提供配套資金，債務統一由中央級和省級按比例分別承擔，中、東、西部省份省級財政承擔的債務比例各不相同，河南省省級財政承擔30%債務，中央財政承擔70%債務。

經過一年多的實踐探索，衛Ⅺ項目特有的管理模式和管理理念，有效提高了項目管理效率和資金使用速度，對加快推進各領域改革進程起到了關鍵性的促進作用，尤其是資金預付制的管理模式，為項目縣提供了強有力的資金保障，有效解決了項目縣墊付資金的壓力，受到了項目縣的一致好評。

3衛Ⅺ項目資金管理模式分析

與以往世行項目資金管理模式不同的是，衛Ⅺ項目實行了預付制和提款報賬制（后付制）相結合的資金管理模式，即財政部門實施預付制的管理模式，衛生部門向財政部門申請項目資金時采用提款報賬制的資金撥付模式。資金撥付流程見圖1。與單純采用提款報賬制資金管理模式相比其的主要優勢在于：

一是簡化了資金撥付流程。即由原來的縣衛生局匯總項目單位提款報賬資料后報縣財政局，縣財政局審核同意后返還縣衛生局，縣衛生局報市衛生局，市衛生局匯審后報市財政局，市財政局審核后返還市衛生局，市衛生局報省衛生廳，省衛生廳匯審后報省財政廳，省財政廳向世行申請周轉金后再逐級下撥。這樣下來，從基層單位申請提款報賬到收到回補資金最快也要40天左右（以各級單位收到后5天審核同意為計算周期，不包括資料郵寄時間）。事實上，大部分基層單位收到提款報賬資金的周期大概為3個月，慢則甚至需要一年多時間才能收到，極大地影響了項目各項工作的推進和項目單位的積極性。而衛Ⅺ項目的資金管理模式的優勢在于先將資金預付到省財政廳，省財政廳再預付到縣財政局，縣衛生局的提款申請報經縣財政局核準后即可收到回補資金，極大地減少了中間環節，提高了資金回補速度。實施衛Ⅺ項目以來，以河南省為例，5個項目縣中，從縣衛生局發出提款申請到最終收到回補資金，平均僅需要5天時間。新的資金管理模式的實施，極大地提高了項目資金的回補速度。

二是簡化了預付款審核程序。衛Ⅺ項目采用未經審計中期財務報表的形式報告資金使用情況或申請預付款，極大地減少了項目單位提供證明文件的數量，實質上體現了一種互信的支付理念，只要縣衛生局和縣財政局雙方簽字認可，世行就視為已經合格發生，并同意預付。

三是減輕了項目單位墊付資金的壓力。由于資金回補速度快，項目單位可隨時申請提款報賬，這樣，一定程度上加快了資金周轉速度，減輕了項目單位墊付資金的壓力，為項目創新活動的開展提供了資金保障。

四是制定了資金監管機制和退出機制。衛Ⅺ項目《操作手冊》明確規定了項目實施的第一、二年，要求項目省每季度對項目縣進行財務專項督導檢查，根據檢查情況，以后年度可適當減少或增加督導頻次，幫助、指導項目縣合理、合規使用項目資金。如若出現財務支出不合格等情況，嚴重的可啟動退出機制，要求項目縣退出項目，并追回項目資金。

4衛Ⅺ項目資金管理的風險因素分析

盡管衛Ⅺ項目在資金管理模式上進行了大膽創新和嘗試，并取得了一定的成效，但是，從資金預付制本身和項目實施情況來看，還存在以下資金管理風險需要防范。

一是項目單位可能存在道德風險。在預付制資金管理模式下，在外部監管督導不到位的情況下，由于世行和項目單位間存在信息不對稱問題，就容易導致項目單位虛報、瞞報、多報，甚至違規套取項目資金的問題。

二是存在年度資金調整的風險。衛Ⅺ項目資金是以被世行批復的年度計劃為依據預付到各項目單位的，而各項目單位在按活動計劃執行項目活動中不可避免地存在調整活動計劃的情況，如果調增年度活動計劃，是否能及時追加預付資金，如果調減年度活動計劃，是否能及時退回多預付的項目資金或者核減下年度預付資金等等，諸如此類的問題都增加了項目資金管理的難度和風險，需要加以防范和考慮。

三是增加了資金監管風險。項目執行單位在向財政部門申請預付款時，僅憑未經審計的中期財務報表就可向世行申請預付款，不需要提供其他證明文件，這就給資金管理部門提出了一個挑戰———如何核實報表中數據的真實性以及開展活動的合規性、如何對資金使用過程進行監管、資金使用效益如何評價等等。

四是項目執行單位和財政部門可能存在合謀擠占、挪用和套取項目資金的風險。在缺乏有效監管和督導不到位的情況下，項目執行單位和當地財政部門可能存在合謀填報虛假財務報表、虛增項目活動等行為套取世行項目資金。

5加強和改進衛Ⅺ項目資金管理的建議

為進一步規范和加強項目資金管理工作，合理、有效利用世行貸款資金，充分發揮資金效益，防范可能存在的風險隱患，確保項目順利實施，我們認為應從以下幾個方面加強項目資金管理。

一是完善項目財務制度建設。各項目單位都應該從規范資金管理、合理有效利用世行項目資金的角度出發，按照衛Ⅺ項目《操作指南》中關于財務管理、會計核算等有關規定，結合當地實際，制定切合實際的財務管理辦法、會計核算辦法和提款報賬管理辦法等相關財務制度；從制度上規范、約束項目單位的財務行為，清晰界定合格費用，對不合格費用不予支付，并建立項目財務違規懲罰或問責制，嚴格規范項目資金的使用，堅決杜絕項目外支出，建立嚴格的內部控制制度。河南省在項目實施初期，就同省財政廳聯合印發了《項目財務管理辦法》、《項目會計核算辦法》和《項目提款報賬辦法》等，為規范項目單位財務行為奠定了基礎。