本文作者：李莉 單位：貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院

一、退耕還林與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的互動(dòng)關(guān)系分析

1.退耕還林對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用。退耕還林是國家通過計(jì)劃方式對土地資源進(jìn)行的重新配置,其對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民收入和保持區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力都具有十分重要的作用。第一,它促進(jìn)了鄉(xiāng)村土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整。退耕還林以植被的恢復(fù)建設(shè)為突破口,遵循土地利用社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益兼顧的原則,從實(shí)際出發(fā),因地制宜,有計(jì)劃、有步驟地退耕還林和綠化荒山荒地,恢復(fù)林地植被改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境,優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu),促進(jìn)耕地、林地的合理配置,將原來坡度大、路程遠(yuǎn)、水土流失嚴(yán)重的低產(chǎn)坡耕地轉(zhuǎn)向植樹造林。雖然耕地面積減少了,但改變了過去的只種植糧食作物,廣種薄收的落后農(nóng)業(yè)耕作方法和技術(shù),逐步向多種經(jīng)營、優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)、精耕細(xì)作的方向發(fā)展,使土地利用效率大幅度提高。第二,促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力的合理流轉(zhuǎn)。退耕還林減少耕地,促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力的合理流轉(zhuǎn),帶動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)的變化。退耕還林后,更多的勞動(dòng)力從事第三產(chǎn)業(yè)和其他相關(guān)產(chǎn)業(yè),促進(jìn)農(nóng)民增收。退耕還林還引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市流動(dòng),加速了農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化,勞動(dòng)力內(nèi)部發(fā)生了結(jié)構(gòu)調(diào)整。第三,促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。退耕還林,封山育林促進(jìn)了以土地資源為中心的農(nóng)業(yè)資源的重新配置,為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的順利調(diào)整提供了必要條件,順應(yīng)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求,增加了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力和后勁。第四,重建良好生態(tài)系統(tǒng)、優(yōu)化投資環(huán)境。退耕還林工程的實(shí)施,極大地推動(dòng)了旅游業(yè)的發(fā)展,給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)帶來了良好的發(fā)展勢頭,對招商引資也起到積極作用,特別對當(dāng)?shù)靥禺a(chǎn)、民俗風(fēng)情、旅游勝地都帶來了前所未有的改變。

2.退耕還林對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約。目前,在民族地區(qū)退耕還林的實(shí)際工作中,遇到了一些困難,具體來講,有這樣幾方面:首先,退耕還林中農(nóng)民收入持續(xù)增長面臨的困難。目前,退耕還林所覆蓋的地區(qū),農(nóng)民收入不高,處在溫飽的交界點(diǎn)上,因此,農(nóng)民更看重短期收益與眼前利益。實(shí)施退耕還林后,農(nóng)民的耕地面積日漸減少而退耕還林的補(bǔ)助只有幾年時(shí)限,農(nóng)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長將受到更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此,在增加收入和實(shí)施退耕還林的選擇中,很多農(nóng)民就選擇了復(fù)墾,使退耕還林工作前功盡棄。第二,退耕還林在一定程度上加劇了地方財(cái)政的緊張。按我國有關(guān)規(guī)定,退耕還林中中央財(cái)政支出部分必須全部以錢糧的形式兌現(xiàn)給農(nóng)民,具體業(yè)務(wù)部門的工作經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政支出,由于后者很難在地方財(cái)政開支,造成業(yè)務(wù)部門無專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)的困難局面。而林業(yè)部門承擔(dān)的工作責(zé)任卻極大,從設(shè)計(jì)到施工、調(diào)動(dòng)種苗,檢查驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)需付出大量的人力物力,長此以往,必將直接影響到工程的進(jìn)度和質(zhì)量。第三,退耕還林對鄉(xiāng)村企業(yè)材料供應(yīng)方面的制約。退耕還林中的天然林是嚴(yán)禁砍伐的,經(jīng)濟(jì)林可以間伐。但由于經(jīng)濟(jì)林的砍伐有嚴(yán)格的審批制度和砍伐量,再加上經(jīng)濟(jì)林的生長期限較長,一般需要四年才能長到直徑20cm左右的能夠發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的樹林。導(dǎo)致許多木材加工企業(yè)由于沒有原材料而長時(shí)間處于停產(chǎn)狀態(tài)。這在一定程度上制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、退耕還林工程中存在的問題分析

1.政策方面:首先是補(bǔ)助問題。按照國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見》規(guī)定,糧食和現(xiàn)金補(bǔ)助年限按8年計(jì)算,對于生態(tài)林8年之后的補(bǔ)助問題,目前國家尚未作出規(guī)定。其次,退耕還林所獲補(bǔ)助相對于實(shí)際勞作的收入是比較低的,因此部分群眾不愿意實(shí)施退耕還林。第三,對于家庭人口較多的少數(shù)民族地區(qū),退耕還林產(chǎn)生了大量剩余勞動(dòng)力,可能引發(fā)社會(huì)的一些不安定因素。第四,種苗補(bǔ)助問題。按照國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見》規(guī)定,種苗和造林費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為50元/畝,干旱、半干旱地區(qū)若遇到干旱等特大自然災(zāi)害確需補(bǔ)植或重新造林的,國家酌情給予補(bǔ)助。50元的種苗補(bǔ)助,不抵農(nóng)民工一天的勞務(wù)報(bào)酬,所以沒有人愿意造林,上報(bào)數(shù)據(jù)時(shí)只能按照當(dāng)初計(jì)劃的數(shù)據(jù)虛報(bào)。第五,退耕還林與荒山造林的比例問題。國務(wù)院規(guī)定,在完成退耕還林任務(wù)時(shí),要相應(yīng)的完成一定比例的荒山造林。這種硬性搭配,顯然不符合實(shí)際,因?yàn)橛械牡胤接衅赂?不一定就有相同比例的荒山,對此群眾反映強(qiáng)烈。第六,退耕還林對農(nóng)民收入的影響。從政策面看,退耕還林增加了農(nóng)民收入,但具體到點(diǎn)上,由于部分地區(qū)“白條、拖欠”現(xiàn)象,“生態(tài)貧民”仍然大量存在。第七,配套資金問題。但凡實(shí)施的各類項(xiàng)目,中央都要求地方拿出配套資金,其實(shí)有些地方根本沒有配套資金,因此實(shí)施困難。

2.實(shí)施方面:首先是政府行為。根據(jù)調(diào)查,一些地方存在著領(lǐng)導(dǎo)不到位,宣傳不深入,規(guī)劃不科學(xué),對政策掌握不準(zhǔn),對退耕地未完全造冊,官本本位主義嚴(yán)重,實(shí)施退耕還林監(jiān)管不到位等問題。第二,基層林業(yè)單位工作經(jīng)費(fèi)和工作負(fù)荷。退耕還林項(xiàng)目資金經(jīng)過多級部門的卡、扣之后,實(shí)際到達(dá)基層林業(yè)單位的并不多,而基層林業(yè)單位卻是實(shí)際的操作者,在工作負(fù)荷大,工作經(jīng)費(fèi)緊張的情況,多數(shù)基層單位的職工都在“放養(yǎng)”。第三,農(nóng)民行為。由于農(nóng)民多數(shù)對政策認(rèn)識(shí)不夠,追求直接的經(jīng)濟(jì)利益,對退耕地的復(fù)墾可能性較大,破壞嚴(yán)重。第四,技術(shù)支撐問題。一方面,在邊遠(yuǎn)的少數(shù)民族地區(qū),本身技術(shù)力量就薄弱,而有技術(shù)力量的上級部門并不太愿意到這“窮鄉(xiāng)僻壤”的地方去指導(dǎo)工作,工程實(shí)施從開始就沒有技術(shù)保障。另一方面,多數(shù)項(xiàng)目實(shí)施時(shí)并不考慮少數(shù)民族文化因素,對少數(shù)民族群眾的一些日常習(xí)俗等視而不見,導(dǎo)致實(shí)施過程中和實(shí)施后沒有技術(shù)支撐。

3.配套措施方面:(1)產(chǎn)業(yè)支撐。部分地方把退耕還林項(xiàng)目作為一個(gè)獨(dú)立的項(xiàng)目來實(shí)施,只考慮如何從上級爭取資金,缺乏對整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的了解,致使退耕還林工程實(shí)施后,農(nóng)民的生計(jì)問題出現(xiàn)危機(jī),部分群眾的生活不是比以前好,而是比以前更差。(2)剩余勞動(dòng)力。退耕還林使很多勞動(dòng)力失去了勞動(dòng)的場所,成為剩余勞動(dòng)力,勞動(dòng)力怎么轉(zhuǎn)移并沒有很好的解決方法。(3)林地權(quán)流轉(zhuǎn)。對于退耕后的林地,將來將怎樣流轉(zhuǎn),目前沒有很明確的規(guī)定,以致退耕還林的管護(hù)質(zhì)量比較差。在調(diào)查中,我們了解到農(nóng)戶實(shí)際上對林業(yè)的產(chǎn)權(quán)只有“監(jiān)護(hù)權(quán)”和收益權(quán),沒有所有權(quán)和處分權(quán)。這就造成了在退耕還林中“重栽種、輕管護(hù)”的現(xiàn)象。(4)糧食問題。許多民族和地區(qū)人口在今后很長一段時(shí)期內(nèi)仍在持續(xù)增長。因此地方政府上報(bào)數(shù)據(jù)是退耕還林面積和糧食產(chǎn)量“雙提高”,但人均提高并不明顯,甚至負(fù)增長。

4.資金方面:這里就僅討論配套資金與退耕還林工程的關(guān)系。就一般性而言,各類項(xiàng)目的國債資金和地方配套資金在5∶1到1∶1之間,如果這筆資金如數(shù)下?lián)艿巾?xiàng)目實(shí)施單位也能保證基礎(chǔ)上質(zhì)量。但是,由于各級對資金都有扣留,實(shí)際到了實(shí)施工程的人員手中剩余較少,無法保質(zhì)保量完成工作。另一方面,地方配套資金純屬空中樓閣,一些貧困縣,連工資都主要靠轉(zhuǎn)移支付資金解決,根本沒有剩余資金配套。總之,配套資金直接反映了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r差,退耕還林工程實(shí)施的質(zhì)量就差:反之,退耕還林工程實(shí)施的質(zhì)量就好。