作者：陳夢根

改進統計體系的效率,提升國家統計能力,更好地服務于社會經濟發展,早已成為統計學界研究的熱點之一。基于這一背景,近年來,在由聯合國、世界銀行等發起設立的21世紀促進發展的統計伙伴關系(PARIS21)及其他國際組織的倡導下,旨在提升統計能力的國家統計發展戰略問題開始備受關注。

一、統計能力建設的助推器

(一)概念

所謂國家統計發展戰略(NationalStrategyfortheDevelopmentofStatistics,NSDS),旨在設計與實施一個發展統計的戰略,以提高整個國家統計體系(NationalStatisticsSystem,NSS)的能力,改進統計體系的績效,為經濟發展與社會進步提供更好的統計服務。國家統計發展戰略作為發展本國統計系統的長期規劃,是對未來統計系統的發展目標、路徑與擬采取的行動所做出的一系列戰略性安排。在很多發展中國家,統計體系還比較脆弱,但是隨著社會的發展,公眾對統計產品的需求卻日益增大,用戶對數據的不斷升級的需求向統計系統提出了更為苛刻的要求,例如,對微觀數據的需求以及對過程統計的要求,這使得傳統的統計體系受到了巨大的挑戰。在這種背景下,2004年2月第二屆國際發展成果管理圓桌會議率先提出,我們需要建立國家統計發展戰略,藉此提供一個發展統計的戰略性框架,為實施以績效為導向的管理提供更有力的信息支持。NSDS為一國加強統計能力建設指明了途徑,為勾畫5到10年后的統計系統提供設想,并為實現這一藍圖確定相應的里程碑。國家統計發展戰略包括為滿足目前及將來的數據需要而建設統計能力的一個堅實的框架和一系列行動計劃,并確保統計的發展與更廣泛的國家發展方案和戰略相協調。

(二)統計能力建設的助推器

NSDS從戰略的高度規劃統計體系的發展,立足于全面改善統計系統的績效,已成為各國統計能力建設的助推器,主要表現在:

第一,從統計系統發展現狀上看,落后國家統計體系存在的問題較多,諸如數據質量、統計覆蓋面、數據發布渠道等,局部的、零星的改革無法從根本上改進國家統計系統的整體效率,無法真正有效地滿足用戶對數據的需求,NSDS著眼于統計系統的戰略性改革與發展,為全面改善統計體系的效率提供一個堅實的平臺。

第二,實施NSDS,有助于提高社會對統計的關注與重視程度。NSDS的創建與實施,作為國家發展戰略規劃的一部分,有助于更廣泛地宣傳統計,讓全社會更加了解統計,從而關注和重視統計及統計的發展,進而促使全社會更有效地生產、傳播、開發和利用統計(產品),提高各類經濟主體的決策效率,真正推行以實據為基礎的決策,在社會政治經濟活動中強化一種注重績效的管理理念,毫無疑問,這必將有助于提高社會運行效率。

第三,實施NSDS,有助于更廣泛地動員各種資源,以支持本國統計能力的建設。國家統計發展戰略以中央政府的決策形式推行,將有助于提高它的執行效率,從而為本國統計體系的發展提供更強有力的人力、物力與財力支持。任何行動都離不開資源的支持,以國家戰略的形式來推動統計能力建設,將為統計系統的能力建設方案提供更充分的資源支持,保證目標得以實現。

第四,實施NSDS,有助于持續地開展統計能力建設。實際上,許多國家統計部門可能都曾經采取了某些行動以推動本國統計能力建設,但是局部的改進與變革無法全面提升能力,而且可能受政績觀念所累,無法持續性地推進統計能力建設,現任官員實施的舉措到了下一任官員手中被擱置,甚至被取消。實施NSDS,有助于持續性地開展統計能力建設,避免短期化和形式化的行動。

第五,基于NSDS開展統計能力建設,有助于更好地尋求國際技術與資金支持。近年來,PARIS21、IMF等國際組織不斷呼吁、倡導和幫助發展中國家創建和實施NSDS,制定了相關的一系列方案,為各國提供技術與經費援助,并采取措施推動國際間的雙邊與多邊統計合作。通過創建和實施NSDS來加強本國統計能力建設,可以將本國行動納入國際間的統一行動潮流,以尋求PARIS21、IMF、聯合國統計部門等國際組織的技術與經費援助,或者開展國際間的雙邊與多邊統計合作。鑒于此,筆者認為,中國應盡快創建和實施國家統計發展戰略,以迅速提升統計能力,全面改進統計系統的績效。

二、基本理論

(一)目標和戰略意義

實施NSDS,目標在于建立一個功能健全的、高效的統計體系,提升統計能力,生產更多的高質量統計產品,向社會提供優質的統計服務。可見,NSDS將成為一國改進本國統計系統績效、提升國家統計能力的行動綱領。理論上,NSDS首先要描繪未來統計體系的發展藍圖,即在未來5~10年中統計體系的發展目標,并為抵達最終戰略目標的過程設定相應的階段性目標,進而為各階段的行動做出戰略性安排,以全面提升統計能力,為社會提供更優質的統計服務。在推進一國或地區統計發展的過程中,NSDS具有重要的戰略意義:

首先,創建和實施NSDS,將通過戰略設計統計體系的發展藍圖,系統地提出本國統計體系的發展目標,并為實現最終目標的過程設置若干階段性目標或稱里程碑,描述統計體系的愿景與使命,規劃和明確本國統計系統的長期發展方向,對整個統計系統及統計機構工作人員提出工作的目標與方向,具有積極的激勵與鼓動作用。

其次,創建和實施NSDS,需要對本國統計體系的發展現狀進行評估,將系統地了解、分析、評估本國統計系統發展、運行的現狀,全面認識本國統計發展取得的成績,了解本國統計體系運行中存在的不足及其與國外發達國家高水平統計體系的差距,認識本國統計系統的優勢與劣勢,準確把握統計發展所面臨的機遇與挑戰,進而采取相應的舉措,發展本國統計系統。

再次,創建和實施NSDS,有助于更深入地了解用戶需求,使本國統計系統更好地滿足用戶需求,為社會提供更多的優質統計服務。NSDS強調統計為用戶服務的功能,實施NSDS必須全面評估用戶對統計產品的需求狀況,認識用戶需求的發展變化趨勢,了解統計使用者的關注重點,同時強調如何通過更為協調、互動和高效的方式來滿足這些需求。因此,NSDS從如何更好地滿足用戶需求角度為開展統計能力建設提供了一個統一的綜合框架。

第四,創建和實施NSDS,為動員、利用和開發國內外資源全面支持本國統計發展提供了一個平臺。官方統計機構作為政府機關的一部分,普遍面臨著壓縮財政開支、降低成本和提高效率的壓力,在許多國家結果導致統計體系陷入了不堪重荷的困境之中,一方面,公眾對統計數據的需求日益擴大,而對統計的可信度和權威性方面的信任不足;另一方面,由于統計系統可以動員和利用的現有資源有限,短期內改變現狀的能力也極為有限,統計體系的發展面臨著十分尷尬的境況。通過創建NSDS,有助在全國達成一種共識,更充分地理解統計系統的重要性,也有助于爭取政治上的支持,從而獲得更廣泛的財政支持,動員更多的資源支持本國統計系統的發展。同時,實施NSDS,還有助于從國際組織(如PARIS21、IMF、世界銀行等)以及國外一些政府與相關機構爭取更多的資金與技術援助。