作者：陳夢根      單位：北京師范大學國民核算研究院

近年來，在由聯合國、世界銀行等發起設立的21世紀促進發展的統計伙伴關系(PARIS21)及其他國際組織的倡導下，旨在提升統計能力的國家統計發展戰略(NSDS)問題備受關注，成為一國加強統計能力建設的核心平臺，制定和實施NSDS已成為各國政府加強統計能力建設的核心政策。陳夢根(2008)從設計的角度對NSDS的內涵、基本原則、核心要素和工作步驟等內容作了系統闡述［1］。本文將從實施的角度進一步探討NSDS的實施模式、實踐進展和國際經驗，評估中國開展NSDS工作的行動進展，并對中國加快實施NSDS和加強統計能力建設提出若干政策建議。

一、NSDS實施模式

NSDS旨在設計與實施一個發展統計的國家戰略，以提高統計能力，改進統計體系的績效。NSDS覆蓋整個國家統計，遵循戰略管理和公共統計的通用原則，為一國加強統計能力建設指明了途徑，是一國為發展統計所實施的未來4－5年的一整套戰略舉措和一系列行動計劃［2］。各國在創建和實施NSDS時應對戰略過程進行細致周密的計劃和管理，如圖1所示，完整的NSDS過程一般包括以下五個環節:(1)創建NSDS、制定路線圖;(2)國家統計能力評估;(3)提出國家統計體系發展的愿景、使命;(4)制定NSDS實施的行動計劃;(5)戰略實施、監控和評價。NSDS每一個階段都包含大量的細致工作，創建和實施NSDS必須高度重視過程管理。好的戰略關鍵在于執行，通過采納相應的行動計劃以實現戰略規劃目標，并確保這些改進的可持續性，戰略實施是NSDS過程管理中最重要的環節［1］。實施NSDS一般需要政府強有力的政治支持來加以推動，動員更多的資源支持，才能取得最大成效。從實踐上看，實施NSDS主要有兩種模式:

1.單部門模式

所謂單部門模式(sector－wideapproach)，是指特定部門為了提升能力和改善服務供給，在本系統整體或局部領域實施發展戰略規劃的一種形式。在該模式下，發展戰略規劃一般由本部門統一領導，包括經費收支和政策部署，教育、醫療衛生和農業等領域實施發展戰略規劃時常常采用單部門模式［3］。該模式的主要特征有:(1)戰略規劃僅限于覆蓋本部門，政策框架保持前后一致;(2)本部門最高行政機關領導戰略制定與實施過程;(3)利益相關者和捐助方納入本部門戰略規劃體系;(4)部門內采用統一的戰略實施機制和行動計劃。

2.全系統模式

所謂全系統模式(system－wideapproach)，是按一定程序以跨部門的綜合、協調的方式實施某項戰略規劃的形式。在全系統模式下，NSDS一般從國家(統計委員會)的層面來開展相關工作。全系統模式的關鍵要素包括:(1)制定了一個清晰的NSDS規劃文本，并獲得強大的政治支持，由國家層面的機構領導實施;(2)跨部門對話協調機制，增進各部門統計工作的共識和一致行動;(3)與利益相關者的磋商機制，包括用戶、捐贈者、獨立研究機構等;(4)組織保證，包括人員培訓和機構調整方案、組織結構與制度框架(法律、政策、制度文化、管理變化的能力);(5)績效監測系統，測度、評估與報告統計系統進步(強化可計量性);(6)與戰略規劃對應的中長期預算方案，對戰略資源做出系統安排，包括融資機制、政府預算及會計審計系統。從目標上看，所有關鍵要素旨在可持續地提升國家統計能力，改善本國統計產品與服務(見圖2)。在全系統模式下，NSDS高度重視監測、評估和報告工作，以便及時了解戰略實施的動態進展［3］。具體包括以下內容:(1)戰略規劃與工作計劃的執行情況(包括統計協調機制的功能發揮狀況);(2)(統計局之外的)其他部門統計發展戰略實施的效果;(3)投入、行動和產出;(4)財務管理系統;(5)統計能力建設的結果;(6)最終結果或影響(如減貧目標是否實現或國家發展規劃實施狀況以及社會影響等)。

3.優劣比較

一般地，采用單部門模式實施發展戰略的好處在于:(1)規劃實施具有強有力的行政控制，戰略成功的概率更大;(2)便于資源分配和政策實施，降低協調成本;(3)戰略實施報告與反饋路徑明確，減少多頭報告和部門協調工作，降低交易成本，避免重復勞動;(4)便于在較短時間內取得成效，增加改革的動能和政策砝碼。若一國統計行政部門涵蓋了本國統計體系的主體或絕大部分業務，實施NSDS可以采用單部門模式，或者是針對某個統計項目的改進方案(如房價統計改進項目、CPI統計改革方案等)，也可以采用這一模式［3］。

對多數國家而言，統計系統不同于教育、醫療衛生和農業等部門，這些部門業務更多地局限于本部門之內，而統計工作與其他部門的聯系更緊密，財政、金融、教育、農業、醫療衛生等部門一般都有相對獨立的統計業務和機構［3］。NSDS采用單部門實施模式缺點明顯:其一，規劃方案僅從本部門出發，未能考慮其他部門統計需求，對統計發展(包括愿景、目標、產品、服務等)不易形成更廣泛的共識;其二，缺乏與其他部門統計工作的協調，難以建立一致性框架來指導統計工作，易造成重復建設;其三，單部門模式下NSDS可能與國家其他發展規劃、其他部門統計發展方案脫節或步調不一致，可持續性較差。全系統模式著眼于一國整個統計體系，不僅包括以國家統計局或統計辦公室形式存在的綜合統計系統，也包括存在于金融、財政、海關、教育、醫療衛生、農業等職能部門或專業領域中的統計工作系統，通過實施協調一致的戰略規劃，全面提升本國統計能力。在國際實踐中，多數國家采用全系統模式實施NSDS［2］。其優點在于:第一，由于統計工作分散于不同部門，各部門獨立、分散地采取不同行動方案改進統計產品與服務，彼此缺乏溝通與協調，容易造成重復建設，全系統模式將國家統計體系納入統一戰略框架，有助于協調各部門行動，以有限資源最大限度地促進統計發展，提高統計資源利用效率;第二，全系統模式高度重視戰略協調機制，有助于形成更廣泛的共識，調動所有利益相關者的積極性，更妥善地確定、安排統計改革的優先次序，尋求最大公約數，實現統計能力建設的最優化發展;第三，全系統模式獲得的認可度高于獨立方案，有助于擴大(部門間)協同效應，確保NSDS與政府其他政策相一致，增強改革持續動力;第四，全系統模式著眼于從整體上提升一國統計能力，有助于提升統計改進行動的公眾關注度，確保統計系統績效改善的有效性和可持續性。

二、NSDS國際實踐

(一)歷程回顧

1.早期發展階段為了幫助各國開展統計能力建設，聯合國、世界銀行、國際貨幣基金組織(IMF)和歐盟委員會于1999年11月18－19日在巴黎聯合舉辦了一次會議，發起建立了21世紀促進發展的統計伙伴關系(PARIS21)。此后，PARIS21與世界銀行、IMF等國際組織一起倡導和幫助發展中國家創建和實施NSDS，以改善本國統計體系的績效。2004年2月，在摩洛哥馬拉喀什召開的第二屆國際發展成果管理圓桌會議通過了《馬拉喀什統計行動計劃(MAPS)》，呼吁各國制定統計發展戰略，為加強國家統計能力建設提供一個平臺。