完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要組成部分。隨著人口老齡化的加劇以及市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化程度的不斷提高，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障體系受到日益增加的養(yǎng)老金支出的壓力，這也對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保障制度提出了改革的客觀要求。本文從公平與效率的視角出發(fā)，分析了目前中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，最后以尋求公平與效率的平衡點(diǎn)為目標(biāo)，提出中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的未來(lái)發(fā)展路徑。

一、公平視角下的中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分析

（一）現(xiàn)行制度覆蓋面狹窄。目前，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)主要在城鎮(zhèn)，除部分試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)民享受到了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)之外，其他地區(qū)的農(nóng)民都沒(méi)有被納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。然而，即便是城鎮(zhèn)企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)，其覆蓋率也偏低，截至2007年底，全國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)人口29350萬(wàn)人，同期參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)職工人數(shù)為20137萬(wàn)人，基本覆蓋率為68.6%，僅為世界平均水平的一半。參保率較低的原因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、進(jìn)城農(nóng)民工、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)就業(yè)人員以及許多靈活就業(yè)人員大多沒(méi)有參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。

（二）現(xiàn)行制度造成養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇不“公平”。“公平”并不是指每位公民的養(yǎng)老保險(xiǎn)金統(tǒng)一一致，而是指退休后的養(yǎng)老保險(xiǎn)金應(yīng)與在職時(shí)的繳費(fèi)情況相掛鉤，但前提是采用相同的計(jì)發(fā)辦法。目前，不同性質(zhì)的工作單位采用不同的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職工享有特殊待遇，其待遇水平要比企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金平均高出一倍以上。2009年初，“事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案”正式下發(fā)，山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市成為試點(diǎn)省市。此次改革的重要內(nèi)容是將事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)下調(diào)至與企業(yè)一致，這不僅僅是為了財(cái)政減負(fù)，同時(shí)也是為了建立一種更加公平、更為科學(xué)合理的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

（三）現(xiàn)行制度中城鄉(xiāng)之間的公平性問(wèn)題突出。現(xiàn)階段我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系具有明顯的城鄉(xiāng)二元分割的特性。近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的改革和建設(shè)主要集中在城鎮(zhèn)，企業(yè)、國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位和參照國(guó)有企業(yè)辦法實(shí)行社會(huì)保障的城市集體企業(yè)的職工保障能力有所提高，但農(nóng)村地區(qū)卻始終處于社會(huì)保障體系的邊緣。與城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)存在覆蓋率偏低、保障水平低下等問(wèn)題。截至2010年6月底，全國(guó)320個(gè)試點(diǎn)縣和4個(gè)直轄市新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)僅為5965萬(wàn)人。我國(guó)城鄉(xiāng)之間在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面存在著嚴(yán)重的不公平。

二、從效率的視角看中國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

（一）現(xiàn)行制度養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌集困難，缺乏社會(huì)共濟(jì)。目前城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老基金籌資渠道來(lái)源于：?jiǎn)挝焕U費(fèi)、職工個(gè)人繳費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼和社會(huì)保障基金投資收益。現(xiàn)實(shí)情況表明，有些渠道并不通暢。國(guó)家對(duì)社會(huì)保障基金的支持主要體現(xiàn)在允許社會(huì)保障費(fèi)在稅前列支，以及當(dāng)社會(huì)保障基金入不敷出時(shí)由財(cái)政兜底。由于基金余額不多，投資的資金量不大，投資渠道狹窄且資金分散，社保基金的主要來(lái)源為用人單位和在職工個(gè)人的繳費(fèi)。但近些年征繳的難度加大，拒繳、欠繳社保費(fèi)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，基金收繳率呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。

（二）現(xiàn)行制度難以解決隱性養(yǎng)老保險(xiǎn)債務(wù)問(wèn)題。1997~2005年間，國(guó)家允許統(tǒng)、賬基金互相調(diào)劑使用，于是就出現(xiàn)了“挪用”個(gè)人賬戶中的基金來(lái)填補(bǔ)養(yǎng)老金支付空缺的現(xiàn)象。這種社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶結(jié)合的制度采取借用個(gè)人賬戶基金的方式償還歷史債務(wù)，沒(méi)有從根本上分離兩種基金。這種借用既沒(méi)有數(shù)額方面的規(guī)定，又沒(méi)有借款利息和償還期限的規(guī)定，成為一種直接的占用。從這幾年的實(shí)踐來(lái)看，由于政府還沒(méi)有解決歷史債務(wù)的有效辦法，僅僅靠企業(yè)和職工個(gè)人繳費(fèi)無(wú)法填補(bǔ)這一空賬。世界銀行2005年發(fā)布的關(guān)于中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)未來(lái)支付缺口的研究報(bào)告稱，2001~2075年間，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支缺口將高達(dá)9115萬(wàn)億元。隨著養(yǎng)老金收支缺口的不斷攀升，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨著巨大的壓力。

（三）現(xiàn)行制度中養(yǎng)老基金的保值與增值困難。社會(huì)保險(xiǎn)基金特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值是社會(huì)保障制度得以正常運(yùn)行的基本條件。但是歷年的社保基金投資收益均沒(méi)有達(dá)到國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的近幾年8.1%的平均工資增長(zhǎng)率，也就意味著沒(méi)有實(shí)現(xiàn)保值增值的目標(biāo)。2006~2007年，社保基金迫于保值增值的壓力，開(kāi)始投向收益率更高的證券市場(chǎng)與海外投資市場(chǎng)，但無(wú)可避免地也面臨著巨大的投資風(fēng)險(xiǎn)。

（四）現(xiàn)行制度模式不能有效應(yīng)對(duì)人口老齡化風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)改革開(kāi)放20年后就步入了老齡化社會(huì)，并且呈現(xiàn)出老齡化速度加快的特點(diǎn)。在人口老齡化的動(dòng)態(tài)過(guò)程中社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)承受了巨大的壓力，現(xiàn)收現(xiàn)付制受到的最為嚴(yán)厲的質(zhì)疑就是可能出現(xiàn)的支付危機(jī)。所以我們沒(méi)有理由認(rèn)為基金制的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系絕不會(huì)受到人口老齡化的危脅。巴爾（2003）就曾明確闡明：“廣泛持有的觀點(diǎn)認(rèn)為，基金制本質(zhì)上要比現(xiàn)收現(xiàn)付制安全，這是一個(gè)合成的謬誤……現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制僅僅是兩種在勞動(dòng)者和養(yǎng)老金領(lǐng)取者之間分配產(chǎn)品的辦法，當(dāng)遇到人口變化時(shí)它們的運(yùn)營(yíng)不應(yīng)該有非常大的差別。”

三、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度未來(lái)發(fā)展路徑

（一）建立并完善基本保障層次，以實(shí)現(xiàn)公平與效率相統(tǒng)一。完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系應(yīng)包含國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)和特殊群體附加救濟(jì)金這四個(gè)層次的構(gòu)建，以滿足不同地區(qū)、不同經(jīng)濟(jì)狀況和不同收入水平人員的養(yǎng)老需求。

1．國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)為養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)保障和重要支柱。要實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)家公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員、企業(yè)職工三大群體養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)發(fā)辦法方案的統(tǒng)一，并在此基礎(chǔ)上針對(duì)公務(wù)員、事業(yè)單位、企業(yè)職工的不同性質(zhì)與特點(diǎn)分別頒布法案，解決各自面臨的特殊問(wèn)題。

2．企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。效益好、盈利狀況佳的企業(yè)可以考慮實(shí)行企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，一方面為職工提供更完善保障，同時(shí)也能激勵(lì)職工的工作熱情。企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)以企業(yè)為主，由企業(yè)和個(gè)人共同出資建立，即把原有的個(gè)人賬戶從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中分離出來(lái)，并將個(gè)人賬戶的個(gè)人部分做成實(shí)賬后，與企業(yè)的補(bǔ)充保險(xiǎn)合并，合并后的個(gè)人賬戶由企業(yè)和個(gè)人按新的政策規(guī)定繳費(fèi)，積累儲(chǔ)存，構(gòu)建第二層次的保障。