隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)二十多年的持續(xù)高速增長(zhǎng)，我國(guó)綜合國(guó)力不斷增強(qiáng)，居民可支配收入不斷攀升，2010年我國(guó)人均GDP突破4300美元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)19109元。在經(jīng)濟(jì)實(shí)力的支撐下，我國(guó)居民的旅游需求不斷擴(kuò)張，旅游消費(fèi)逐漸成為居民日常生活的一部分，旅游消費(fèi)由少數(shù)人的奢侈品變?yōu)榇蟊姷娜粘Ｆ?，旅游產(chǎn)業(yè)也已由改革開(kāi)放之初的接待型事業(yè)轉(zhuǎn)變成國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的新增長(zhǎng)點(diǎn)和新支柱產(chǎn)業(yè)，旅游產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的帶動(dòng)作用日益顯現(xiàn)，旅游產(chǎn)業(yè)已成為我國(guó)城市發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)、增加就業(yè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展服務(wù)業(yè)、提升城市形象的重要載體。

一、旅游發(fā)展實(shí)施政府主導(dǎo)的必要性

（一）旅游行業(yè)的自身特性要求政府主導(dǎo)

1．旅游資源具有公共性

旅游資源是公共性資源，即在一定的地域范圍內(nèi)，同一旅游資源具有非排他性，無(wú)法阻止“搭便車”行為。外部性的存在導(dǎo)致了旅游市場(chǎng)機(jī)制的失靈，客觀上需要政府發(fā)揮有形之手的作用。由于旅游資源所具備的這種屬性，使得旅游目的地形象推廣、交通通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)具有一定的公共特性，因?yàn)槊總€(gè)目的地旅游企業(yè)都會(huì)從中獲得收益，即使個(gè)別旅游企業(yè)不為其支付費(fèi)用，也無(wú)法使其被排除在外而不從增加的旅客流量中獲益。因而政府理所應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。

2．旅游產(chǎn)品具有跨地域性

旅游產(chǎn)品的分布通常具有一個(gè)顯著特點(diǎn)，即其所在的地理區(qū)域和所屬的行政區(qū)域沒(méi)有完全對(duì)應(yīng)關(guān)系，具有相同內(nèi)在資質(zhì)的資源，以及同一體系內(nèi)的產(chǎn)品往往跨越地域上的行政界限。在這種情況下，政府責(zé)無(wú)旁貸需要出面進(jìn)行協(xié)調(diào)。

3．旅游產(chǎn)業(yè)具有綜合性

旅游產(chǎn)業(yè)綜合性突出，涉及面廣泛，是食、住、行、游、購(gòu)、娛的復(fù)合體，單個(gè)旅游企業(yè)難以對(duì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行通盤運(yùn)作，政府自然而然應(yīng)當(dāng)牽頭進(jìn)行開(kāi)發(fā)和整合。

（二）政府職能之規(guī)定要求政府主導(dǎo)

1．科學(xué)規(guī)劃職能?？茖W(xué)規(guī)劃作為政府的基本職能，是由旅游業(yè)涉及面的廣泛性和供需的不均衡性決定的。這使政府不得不從中、長(zhǎng)期的時(shí)間序列上來(lái)考慮這些因素。同時(shí)，旅游企業(yè)本身對(duì)環(huán)境有著極大的依賴性，許多因素自身無(wú)法左右，通常寄希望于政府的平衡。政府此時(shí)所起的作用很大程度上是解決信息不對(duì)稱的難題，防止片面的供給閑置和供給短缺。就甘肅省而言，應(yīng)加快制定和完善關(guān)乎國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大規(guī)劃，包括產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、交通發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。另外，在《甘肅省旅游發(fā)展總體規(guī)劃》指導(dǎo)下，組織協(xié)調(diào)各市（區(qū)、縣）規(guī)劃旅游產(chǎn)業(yè)管理體系、旅游科技創(chuàng)新體系、旅游人力資源開(kāi)發(fā)體系和旅游資源與環(huán)境保護(hù)體系等，以保障旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2．宏觀協(xié)調(diào)職能。宏觀協(xié)調(diào)也是政府的一項(xiàng)重要職能，特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的各個(gè)利益主體的相互接觸日益密切和頻繁，合作與摩擦的深度和層級(jí)與日俱增，迫切需要獨(dú)立于利益相關(guān)方的第三方政府發(fā)揮強(qiáng)有力的調(diào)控功能。甘肅旅游的開(kāi)發(fā)運(yùn)作關(guān)系到14個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，涉及省、市、縣等各級(jí)政府的交通、水利、環(huán)保、規(guī)劃、國(guó)土等相關(guān)部門，是一項(xiàng)跨地區(qū)、綜合性很強(qiáng)的系統(tǒng)工程。甘肅在推動(dòng)實(shí)施“大旅游”的發(fā)展路徑中，需要進(jìn)行高層次、高密度、高效率的組織協(xié)調(diào)。需要協(xié)調(diào)好上級(jí)政府和下級(jí)政府的關(guān)系，協(xié)調(diào)好旅游業(yè)與其他部門和行業(yè)的關(guān)系，協(xié)調(diào)好旅游發(fā)展過(guò)程中各個(gè)地區(qū)利益的關(guān)系，協(xié)調(diào)好省際旅游競(jìng)爭(zhēng)與合作的關(guān)系等。省政府應(yīng)致力于消除城市間旅游發(fā)展的明顯政策差異，制定區(qū)域旅游一體化戰(zhàn)略，在產(chǎn)業(yè)布局分配、橫向聯(lián)合協(xié)作、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人力資源交流、旅游信息監(jiān)控、節(jié)慶活動(dòng)策劃等宏觀方面進(jìn)行協(xié)調(diào)。市縣級(jí)政府應(yīng)因地制宜制定符合市情、縣情的明細(xì)投資政策，對(duì)不同旅游項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)加以鼓勵(lì)、限制或禁止。當(dāng)前各地已經(jīng)就景點(diǎn)景區(qū)要素的管理進(jìn)行了積極的探索，而相當(dāng)多的生產(chǎn)要素，如餐飲、娛樂(lè)、購(gòu)物、交通等進(jìn)行開(kāi)發(fā)管理的空間還很大，有些甚至還屬于空白。各地旅游主管部門應(yīng)采取有力措施切實(shí)保障公民在旅游活動(dòng)中的合法權(quán)益，通過(guò)一系列法律法規(guī)的落實(shí)，逐步加強(qiáng)依法治旅的力度，實(shí)現(xiàn)旅游行業(yè)的全面管理。同時(shí)，要進(jìn)一步加大執(zhí)法力度，組建和充實(shí)旅游稽查隊(duì)伍，加強(qiáng)旅游執(zhí)法監(jiān)督檢查，建立和完善旅游投訴中心，確保游客的合法權(quán)益得到維護(hù)。

3．規(guī)范市場(chǎng)職能。規(guī)范市場(chǎng)職能是旅游行業(yè)管理部門進(jìn)行公共管理、維護(hù)市場(chǎng)秩序的重要體現(xiàn)，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府行使市場(chǎng)管理職能在旅游行業(yè)的重要體現(xiàn)。規(guī)范市場(chǎng)要更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律的手段，引導(dǎo)和管理旅游的資金市場(chǎng)、客源市場(chǎng)和人才市場(chǎng)，對(duì)違規(guī)經(jīng)營(yíng)者和從業(yè)者采取不良記錄建檔立庫(kù)、公開(kāi)發(fā)布等市場(chǎng)化方式進(jìn)行管理。甘肅各市應(yīng)經(jīng)常交流市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)，探索建立全省14市統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)范準(zhǔn)則，規(guī)范整治市場(chǎng)的聯(lián)合行動(dòng)，實(shí)行市際間的旅游服務(wù)質(zhì)量的投訴協(xié)查制度，加快推進(jìn)市際間旅游管理的網(wǎng)絡(luò)一體化。

4.公共服務(wù)職能。政府管理的終點(diǎn)是為企業(yè)的運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造日益健康完善的市場(chǎng)環(huán)境，實(shí)質(zhì)是做好服務(wù)。公共服務(wù)職能是政府各項(xiàng)職能的落腳點(diǎn)，越是在民主法治的社會(huì)，政府公共服務(wù)的職能體現(xiàn)得越是明顯。各級(jí)政府在公共服務(wù)方面可以做的工作有：對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀、中觀的研究和預(yù)測(cè)；印制和發(fā)放旅游文獻(xiàn)資料；舉辦各種針對(duì)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的宣傳促銷和公關(guān)活動(dòng)；爭(zhēng)取重大會(huì)議、賽事、展覽的舉辦權(quán)；促進(jìn)旅游行政部門、旅游行業(yè)協(xié)會(huì)、旅游企業(yè)、旅游學(xué)會(huì)等各類組織之間的交流與合作；保障企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)、推動(dòng)市場(chǎng)有序發(fā)展等。

二、旅游業(yè)政策內(nèi)容由政府主導(dǎo)

1．應(yīng)符合旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律。不同產(chǎn)業(yè)有不同的發(fā)展規(guī)律，旅游產(chǎn)業(yè)政策具有行業(yè)特性。要符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，首先就要遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，這是已被國(guó)內(nèi)外旅游業(yè)發(fā)展的實(shí)踐所反復(fù)證明了的。順應(yīng)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，就是吸取和借鑒國(guó)內(nèi)外旅游業(yè)發(fā)展正反兩個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，結(jié)合本地實(shí)際，因地制宜地開(kāi)展工作。