截至2011年6月，世界物質(zhì)文化遺產(chǎn)總數(shù)為936項，中國已有41處項目被列入《世界遺產(chǎn)名錄》，其中與宗教文化有關(guān)的有敦煌莫高窟、武當(dāng)山古建筑群、西藏布達(dá)拉宮、登封“天地之中”歷史建筑群、五臺山古建筑群等21處（數(shù)據(jù)來源：http://www.xinhua.net.com，新華網(wǎng)）。中國列入世界非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的有28項，數(shù)量最多，國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)1028項，其中不少是宗教文化遺產(chǎn)。

目前，我國宗教文化遺產(chǎn)面臨的主要問題是保護(hù)與開發(fā)之間的巨大矛盾。近年來，人們對旅游觀光的需求急劇增加，地方政府和宗教文化遺產(chǎn)經(jīng)營者把開發(fā)和利用當(dāng)?shù)刈诮涛幕z產(chǎn)資源作為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和獲取經(jīng)濟(jì)利益的重要手段，不斷加大力度，這些行為在一定程度上已經(jīng)對宗教文化遺產(chǎn)資源的保護(hù)構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅。宗教文化遺產(chǎn)的“商業(yè)化”、“人工化”更讓人擔(dān)憂，宗教文化遺產(chǎn)景區(qū)周圍甚至景區(qū)內(nèi)設(shè)立商業(yè)街、土特產(chǎn)市場，如承德普寧寺的僧寮就被改造成了商業(yè)街。特別是隨著旅游業(yè)的發(fā)展，部分宗教文化遺產(chǎn)面臨錯位開發(fā)、游人超載的嚴(yán)重威脅，有的甚至面臨存亡的抉擇，如在世界文化遺產(chǎn)地、道教勝地———武當(dāng)山，太子養(yǎng)生殿被改建成賓館，遇真宮慘遭火燒，劍河峽上建起大壩等。這些現(xiàn)象引起了各界人士的極大關(guān)注和深度憂慮。由于宗教文化遺產(chǎn)的稀缺性、公共性和法律的不完備性，加強(qiáng)對宗教文化遺產(chǎn)的政府規(guī)制的呼吁不絕于耳。本文針對我國宗教文化遺產(chǎn)目前存在的保護(hù)不當(dāng)、不利、不力的問題，從規(guī)制的主體、模式、手段等方面對存在的問題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的建議。

1.政府規(guī)制主體存在的缺陷及建議

西方文化遺產(chǎn)保護(hù)采用的是以獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)為主體的規(guī)制體制，規(guī)制機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)法律進(jìn)行規(guī)制，機(jī)構(gòu)的組成人員具有明顯的專業(yè)性。在政府的規(guī)制實(shí)施過程中，至少有兩三個相互獨(dú)立的主體，即決定對文化遺產(chǎn)進(jìn)行規(guī)制的立法機(jī)構(gòu)、具體實(shí)施規(guī)制的行政性執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及被規(guī)制的對象。

與國外相比，我國的文化遺產(chǎn)規(guī)制體制主要采用以綜合性規(guī)制機(jī)構(gòu)為主進(jìn)行管理的體制，行政主體基本上集管理與規(guī)制于一身，規(guī)制的權(quán)力歸屬于政府機(jī)關(guān)，在具體實(shí)施中會出現(xiàn)以下明顯缺陷：承擔(dān)規(guī)制職責(zé)的機(jī)構(gòu)大多是由上級文化部門的行政命令直接設(shè)立的，其法律地位不夠明確，規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)制程序也因缺乏明確的法律規(guī)定而帶有較強(qiáng)的任意性。而且，由于文化遺產(chǎn)的工作機(jī)構(gòu)設(shè)在政府部門內(nèi)，因而必須服從政府部門的指示和命令，其獨(dú)立性很難得到保障，容易受到其他行政權(quán)力的干預(yù)。這些機(jī)構(gòu)不僅層次多、級別低，而且權(quán)限小，級別的隨意性比較大，缺乏足夠的權(quán)威。再者，宗教文化遺產(chǎn)政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的管理職能和規(guī)制職能混雜，并且以管理職能為主，無法實(shí)現(xiàn)規(guī)制的專門化。宗教文化遺產(chǎn)風(fēng)景區(qū)分別由建設(shè)、文化、旅游、宗教、環(huán)境等多部門行使管理權(quán)，往往形成誰都有權(quán)管、誰都管不了、誰都管不好甚至誰都不來管的局面。另外，主管部門充當(dāng)規(guī)制者可能帶來“規(guī)制俘虜”問題，即規(guī)制者作為行業(yè)主管部門，在規(guī)制時容易從行業(yè)利益出發(fā)而置其他問題于不顧，這樣的例子已經(jīng)屢見不鮮。

案例1具有宗教文化遺產(chǎn)特色的峨眉山—樂山大佛，不僅是世界文化遺產(chǎn)，而且是上市公司。為了加強(qiáng)文化遺產(chǎn)的政府規(guī)制，保證我國文化遺產(chǎn)資源安全，1999年中國社科院環(huán)境與發(fā)展研究中心鄭易生研究員、鄭玉歆研究員對峨眉山—樂山大佛風(fēng)景區(qū)的管理情況、上市情況進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)3個問題：（1）峨眉山風(fēng)景區(qū)資源上市后并沒有為遺產(chǎn)的保護(hù)增加經(jīng)費(fèi)，相反，文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)的管委會因上市失去了一半的門票收入而削弱了管理職能。（2）因上市公司面臨內(nèi)部虧損企業(yè)負(fù)擔(dān)、外部股東分紅的壓力，不得不開發(fā)多種短平快的項目，對文化遺產(chǎn)資源缺乏長遠(yuǎn)的保護(hù)規(guī)劃。（3）管委會下設(shè)的宗教局不能作為法定的規(guī)制主體行使規(guī)制權(quán)，而管委會主任由常務(wù)副市長兼任，從長遠(yuǎn)看也不利于工作的持續(xù)開展[1]。

筆者認(rèn)為，樂山大佛是僧人智慧的創(chuàng)造，是具有世界影響的宗教文化遺產(chǎn)，千百年來一直由僧人保護(hù)和管理，其所有權(quán)歸國家，但使用權(quán)應(yīng)該歸宗教界。從宗教文化遺產(chǎn)繼承的角度來看，僧人是惟一的傳承人。

為避免以上問題，應(yīng)該設(shè)計獨(dú)立的具有權(quán)威性的規(guī)制主體結(jié)構(gòu)，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行規(guī)制。必須改變政府既是規(guī)制政策的制定者與監(jiān)督執(zhí)行者，又是具體業(yè)務(wù)的管理者或經(jīng)營者的現(xiàn)狀，通過立法機(jī)關(guān)的立法行為成立與行業(yè)無任何利益關(guān)系的獨(dú)立的政府規(guī)制主體。同時規(guī)制權(quán)上交中央，既可以減少地方政府對規(guī)制決策的影響，又能有效解決多頭規(guī)制的相互沖突、難以協(xié)調(diào)、缺乏權(quán)威性的問題，解決規(guī)制主體機(jī)構(gòu)要注重專業(yè)性，由于宗教文化遺產(chǎn)資源規(guī)制涉及人類學(xué)、社會學(xué)、民族學(xué)、宗教學(xué)、歷史學(xué)、語言學(xué)、考古學(xué)、民間文學(xué)、旅游學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理等多方面的知識，因此，應(yīng)聘請各種專業(yè)人才充實(shí)到規(guī)制主體機(jī)構(gòu)中，提升機(jī)構(gòu)的專業(yè)性。同時，宗教文化內(nèi)涵深厚，在實(shí)施保護(hù)措施時應(yīng)聽取宗教人士和宗教學(xué)者的意見。還要設(shè)立保護(hù)宗教文化遺產(chǎn)的常設(shè)機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

2.政府規(guī)制模式存在的缺陷及建議美國、日本、歐盟等國家都設(shè)有專門的政府和非政府的規(guī)制機(jī)構(gòu)，并且形成了完善的文化管理體制。在行政體制上，大多數(shù)歐洲國家通常設(shè)有與文化相關(guān)的多個部門，如意大利成立了由文化遺產(chǎn)部、交通部、生產(chǎn)活動部等多部門組成的綜合委員會，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、規(guī)制全國的“藝術(shù)市鎮(zhèn)”和文物古跡所在地的環(huán)境規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

現(xiàn)階段，我國宗教文化產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的權(quán)力歸屬于政府機(jī)關(guān)，其規(guī)制方式主要有兩種：一是準(zhǔn)入規(guī)制，主要有申報、審批、許可、營業(yè)執(zhí)照標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立等形式。二是價格規(guī)制，主要有核準(zhǔn)價格、地方政府定價、行業(yè)指導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)等方式。然而，由于各種原因產(chǎn)生的行政性壟斷仍大量存在，加之我國長期以來的高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制排斥市場機(jī)制的作用，資源配置的非市場化力量在我國經(jīng)濟(jì)體制中形成了巨大的制度慣性。宗教文化遺產(chǎn)的某些主管部門，以規(guī)范和整頓市場秩序?yàn)橛桑倏v市場價格，壟斷宗教文化遺產(chǎn)經(jīng)營權(quán)。