山區(qū)，往往是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，同時(shí)又是生態(tài)保護(hù)區(qū)，承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、修復(fù)、重建的雙重任務(wù)。無論從實(shí)現(xiàn)全面小康社會和現(xiàn)代化目標(biāo)，還是從生態(tài)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)支撐看，都需要依靠來自外部的支持。只有承接強(qiáng)有力的外部支持，才能實(shí)現(xiàn)山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從依靠提高土地利用強(qiáng)度向利用生態(tài)環(huán)境效益轉(zhuǎn)變。異地開發(fā)作為山區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的外部支持模式，其操作方式是，在與特定山區(qū)（一般為縣級行政區(qū)）經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展利益相互關(guān)聯(lián)的平原地區(qū)（一般為縣或地級市級行政區(qū)），劃出一定區(qū)域的土地供特定山區(qū)自主開發(fā)，所獲收益全部或大部分歸其所有，這種模式對于促進(jìn)山區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展具有極其重要的作用。位于金華市（地級市）經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)的金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)17年的發(fā)展實(shí)踐證明，山區(qū)貧困地區(qū)實(shí)施異地開發(fā)是山區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展有效的外部支持模式，對于促進(jìn)山區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和支持山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有“雙贏”的效果。

一、磐安縣實(shí)施異地開發(fā)的背景與金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的設(shè)立

（一）磐安縣實(shí)施異地開發(fā)的背景

磐安縣地處浙中深山腹地，是“九山半水半分田”的純山區(qū)縣，是錢塘江、甌江、靈江、曹娥江四大水系發(fā)源地和最重要的水源保護(hù)區(qū)之一，影響著下游400多萬人口的用水安全。1992年省政府批準(zhǔn)的《浙江省水功能區(qū)劃分方案》確定該縣98％以上地區(qū)為一類水功能保護(hù)區(qū)，禁止布設(shè)工業(yè)排污口，工業(yè)企業(yè)的發(fā)展受到嚴(yán)格限制。該縣農(nóng)業(yè)人口占90%以上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，非農(nóng)經(jīng)濟(jì)就業(yè)容量少，農(nóng)民收入水平低，于1984年被浙江省政府確定為省級貧困縣。如何指導(dǎo)幫助磐安縣正確處理保護(hù)生態(tài)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，加快小康社會建設(shè)的步伐，是擺在省、市、縣黨委和政府面前必須著力破解的難題。

（二）金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的設(shè)立與開發(fā)歷程

經(jīng)過較長時(shí)間的調(diào)研和醞釀，金華市政府提出了在金華經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)建立金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的計(jì)劃建議，此建議于1994年12月28日獲得浙江省人民政府批復(fù)同意。1995年5月29日，金華市政府召開金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)啟動工作座談會，就啟動工作的若干原則問題作出決定：磐安縣是金華市唯一的貧困縣和最大的扶貧對象，在金華經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)設(shè)立金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，使之成為磐安對外開放的窗口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長點(diǎn)；設(shè)立浙江金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會，負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)的開發(fā)建設(shè)有關(guān)日常行政管理工作；區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)值、稅收歸磐安縣，區(qū)域內(nèi)工商、財(cái)稅、建設(shè)管理權(quán)分別由磐安縣和金華經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)授予，自主負(fù)責(zé)。1995年6月5日，金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會正式掛牌辦公。同年7月4日，磐安縣政府下文授權(quán)金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會行使縣級政府經(jīng)濟(jì)管理職能，對金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的建設(shè)、發(fā)展和管理負(fù)總責(zé)。隨后，金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)緊鑼密鼓地進(jìn)行建設(shè)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地出讓、招商引資等。至2010年底，共規(guī)劃開發(fā)面積2.3平方公里，已完成開發(fā)面積1.67平方公里[1]。

二、異地開發(fā)模式的創(chuàng)新促進(jìn)山區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理分析

在設(shè)立金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和實(shí)施開發(fā)17年的實(shí)踐中，金華市、磐安縣以及金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會都十分注重實(shí)踐模式的探索和創(chuàng)新，努力通過金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設(shè)促進(jìn)磐安山區(qū)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，歸納起來，其模式創(chuàng)新的內(nèi)在機(jī)理在于以下四個(gè)方面：

（一）正確處理局部發(fā)展與全局發(fā)展的關(guān)系，堅(jiān)持局部發(fā)展與全局發(fā)展的統(tǒng)一，切實(shí)強(qiáng)化全局意識

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，生態(tài)是一種公共產(chǎn)品，同時(shí)，生態(tài)產(chǎn)品也是自然物品，是與人類可持續(xù)發(fā)展有著密切關(guān)系的純自然物品。按照生態(tài)文明建設(shè)的要求，山區(qū)人負(fù)有保護(hù)流域上游生態(tài)環(huán)境不受破壞，保持土地、水源、天然林、地下礦產(chǎn)、動植物資源、大氣等自然資本的保值、增值、永續(xù)利用，以避免環(huán)境污染和退化給全流域造成短期災(zāi)害和長期不利影響的責(zé)任。但是，流域是一個(gè)整體的生態(tài)系統(tǒng)，必須通過建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，才能協(xié)調(diào)和理順系統(tǒng)內(nèi)各要素的關(guān)系，改善生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)流向，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)整個(gè)流域系統(tǒng)保持良好的生態(tài)環(huán)境。山區(qū)（流域上游）人為了提供或保護(hù)這種生態(tài)產(chǎn)品而付出了代價(jià)、喪失了發(fā)展機(jī)會，平原（流域下游）人在享受生態(tài)產(chǎn)品帶來好處的同時(shí)，必須按照“受益者付費(fèi)”的原則作出補(bǔ)償。這就需要山區(qū)與相關(guān)的平原、流域上游與下游都從全局的視角正確處理生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，正確處理局部發(fā)展與全局發(fā)展的關(guān)系，堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、局部發(fā)展與全局發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一，切實(shí)強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識和全局意識。同時(shí)，在當(dāng)前財(cái)政“分灶吃飯”的體制下，確定合理的生態(tài)補(bǔ)償政策、逐步探索建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是促進(jìn)山區(qū)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、實(shí)行經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵所在。金華市創(chuàng)造的建立金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，實(shí)施磐安人到金華進(jìn)行異地開發(fā)的做法，實(shí)際上就是基于“受益者付費(fèi)”原則以及生態(tài)保護(hù)區(qū)域所支出的生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本，運(yùn)用行政手段調(diào)整生態(tài)保護(hù)區(qū)域與受益區(qū)域相關(guān)各方之間利益關(guān)系的做法，是政府主導(dǎo)的實(shí)行區(qū)域性生態(tài)保護(hù)，具有經(jīng)濟(jì)激勵作用的生態(tài)補(bǔ)償方式。實(shí)際上，對于像磐安這樣的山區(qū)實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償，在相當(dāng)程度上就是保護(hù)和提供錢塘江、甌江、靈江、曹娥江四大流域，特別是錢塘江流域人們生存的安全棲息之地，也就是保護(hù)浙江生態(tài)安全和發(fā)展所需的生存環(huán)境，使之處于不受破壞和威脅的狀態(tài)，使自然生態(tài)系統(tǒng)狀況能夠維系浙江省經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，在金華市政府給予金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)以大力支持的同時(shí)，省政府也通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、省級機(jī)關(guān)部門與磐安結(jié)對幫扶等形式給磐安以極大的支持。磐安人也從生態(tài)環(huán)境保護(hù)的大局出發(fā)，積極實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)措施，為保持磐安山區(qū)良好的生態(tài)環(huán)境做出了卓有成效的努力。

（二）正確處理異地開發(fā)與屬地管理的關(guān)系，堅(jiān)持獨(dú)立開發(fā)與融入當(dāng)?shù)氐慕y(tǒng)一，切實(shí)強(qiáng)化融入當(dāng)?shù)?

金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的運(yùn)行模式是，由金華市政府在金華經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)劃出地塊，劃定規(guī)劃范圍，明確開發(fā)紅線，由金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)實(shí)行自主開發(fā)，開發(fā)區(qū)域外圍的市政大配套由金華市政府負(fù)責(zé)建設(shè)，開發(fā)區(qū)域內(nèi)的市政配套由金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)實(shí)施；行政管理職能通過金華市政府和磐安縣政府雙重授權(quán)，統(tǒng)一由金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會實(shí)施；金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)設(shè)立投資發(fā)展公司，承擔(dān)開發(fā)建設(shè)職能，實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作和管理；金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會列入金華市委市政府及有關(guān)部門的發(fā)文單位，列席參加金華市政府有關(guān)會議，執(zhí)行金華市委市政府的有關(guān)工作決策，社會治理納入金華市屬地管理。經(jīng)過不斷探索，逐步形成了“三自主三統(tǒng)一三融入”的運(yùn)行體制。“三自主”是金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會作為磐安縣人民政府的派出機(jī)構(gòu)，自主行使園區(qū)內(nèi)的縣級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)；區(qū)內(nèi)產(chǎn)生的稅收等收益歸金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)自主支配；園區(qū)內(nèi)的建設(shè)管理由金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會自主組織實(shí)施。“三統(tǒng)一”是園區(qū)總體規(guī)劃與金華市城市總體規(guī)劃相統(tǒng)一；稅收等經(jīng)濟(jì)政策與金華市區(qū)相統(tǒng)一；土地征用由金華市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會統(tǒng)一組織實(shí)施；“三融入”是園區(qū)開發(fā)建設(shè)融入金華城市建設(shè)，主動與金華城市發(fā)展配套協(xié)調(diào)；園區(qū)產(chǎn)業(yè)融入?yún)^(qū)域生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系；園區(qū)企業(yè)融入國際化大循環(huán)。這一運(yùn)行體制，實(shí)行了區(qū)內(nèi)開發(fā)主體與與管理主體、責(zé)任主體與利益主體的統(tǒng)一，體現(xiàn)了金華市委市政府及經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會的大力支持，促進(jìn)了園區(qū)開發(fā)管理融入當(dāng)?shù)兀瑢?shí)現(xiàn)了開發(fā)建設(shè)的城市化、園區(qū)管理的社區(qū)化、園區(qū)發(fā)展的現(xiàn)代化。