農(nóng)村公路、養(yǎng)護(hù)、管理隨著國(guó)家投資重點(diǎn)逐漸向農(nóng)村公路建設(shè)轉(zhuǎn)移，我國(guó)農(nóng)村公路建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入快速發(fā)展的時(shí)期，但大規(guī)模建設(shè)中也遇到了許多諸如建設(shè)、管理與養(yǎng)護(hù)等方面特別是后期養(yǎng)護(hù)的問(wèn)題，如何認(rèn)識(shí)和解決這些問(wèn)題，也逐漸被交通行業(yè)及社會(huì)各方面所關(guān)心。目前，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、條塊結(jié)合、以塊為主”的原則，形成了交通部、省交通廳、地市交通局、縣交通局四級(jí)行業(yè)管理，縣、鄉(xiāng)、村政府或部門分級(jí)實(shí)施的管養(yǎng)體制。

多方參與已經(jīng)成為農(nóng)村公路管養(yǎng)的突出特點(diǎn)。本文在分析現(xiàn)階段農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理模式優(yōu)缺點(diǎn)及組織形式等的基礎(chǔ)上，提出農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理模式的建議，為下一步農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理體制改革提供參考。

農(nóng)村公路的管養(yǎng)既有直接實(shí)施者，又有多個(gè)間接參與者，既有行業(yè)管理者，又有具體組織實(shí)施者。按照生產(chǎn)的機(jī)械化和專業(yè)化程度不同，基本可以分為四種，即：群眾突擊季節(jié)性養(yǎng)護(hù)、分段承包養(yǎng)護(hù)、道班養(yǎng)護(hù)、專業(yè)公路養(yǎng)護(hù)。

該模式是農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)中采用最多、最為廣泛的一種模式。在費(fèi)稅改革之前，許多地方都規(guī)定了農(nóng)村居民承擔(dān)法定公路建勤義務(wù)工和車輛建勤工，利用農(nóng)閑季節(jié)集中養(yǎng)護(hù)農(nóng)村公路，這是群眾突擊季節(jié)性模式的基礎(chǔ)。該模式組織者一般是鄉(xiāng)級(jí)政府或者村委會(huì)，群眾出勞動(dòng)力，市縣交通局部門或鄉(xiāng)級(jí)政府補(bǔ)助部分砂石材料費(fèi)。主要適用于道路等級(jí)低、交通量小、專業(yè)機(jī)械化難以開(kāi)展的鄉(xiāng)道和村道，尤其是路線長(zhǎng)、人口密度低、地形條件相對(duì)惡劣的山區(qū)，實(shí)用意義更強(qiáng)。該模式最大優(yōu)點(diǎn)是充分發(fā)揮了農(nóng)村勞動(dòng)力資源豐富的長(zhǎng)處，在一定程度上彌補(bǔ)了相對(duì)缺乏的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金。但隨著費(fèi)稅改革的實(shí)行，“兩工”逐漸取消，從政策上講，村民已經(jīng)沒(méi)有進(jìn)行農(nóng)村道路養(yǎng)護(hù)的義務(wù)，其適用范圍縮小到通過(guò)“一事一議”的村道養(yǎng)護(hù)。尤其是現(xiàn)在農(nóng)村勞動(dòng)力不斷流出，該養(yǎng)護(hù)模式實(shí)施難度越來(lái)越大，所需費(fèi)用也日益增加。

隨著群眾突擊季節(jié)性維護(hù)難以組織以級(jí)養(yǎng)護(hù)費(fèi)用不斷上升，尤其是農(nóng)村居民的出行要求越來(lái)越高，農(nóng)村道路的一般性養(yǎng)護(hù)需求逐漸加大，需要相對(duì)專門的人員進(jìn)行日常養(yǎng)護(hù)，因此，分段承包到戶的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)模式逐漸形成。一般情況是根據(jù)路段等交通量大小、養(yǎng)護(hù)材料遠(yuǎn)近等測(cè)定每公里所需養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，然后以招投標(biāo)的方法承包給農(nóng)戶并簽訂承包責(zé)任書。組織者一般為市縣級(jí)公路養(yǎng)護(hù)部門或鄉(xiāng)級(jí)政府。該模式是專業(yè)化、市場(chǎng)化養(yǎng)護(hù)公司的雛形或者低級(jí)形式，主要用于交通量小、等級(jí)較低的一般農(nóng)村道路。養(yǎng)護(hù)內(nèi)容也僅限于路基、路肩、邊坡和低等級(jí)路面的日常性養(yǎng)護(hù)。優(yōu)點(diǎn)在于易于組織，在一定程度上引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)降低了養(yǎng)護(hù)成本，而且此種小規(guī)模零星形式作業(yè)模式，也比較符合農(nóng)村公路分布廣的特點(diǎn)。

該模式是與干線公路養(yǎng)護(hù)類似的一種養(yǎng)護(hù)模式，主要分為三類：一類是由縣級(jí)交通管理部門負(fù)責(zé)，以道班的形式在重要農(nóng)村道路沿線布設(shè)；另一類是由地方交通主管部門領(lǐng)導(dǎo)，作為其在鄉(xiāng)級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)如交管所或者交管站從事養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)；第三類是鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)對(duì)鄉(xiāng)道進(jìn)行養(yǎng)護(hù)。從目前來(lái)看，這是目前農(nóng)村道路使用最為廣泛的一種模式。

該模式優(yōu)點(diǎn)是由于具備一定的養(yǎng)護(hù)機(jī)械和相對(duì)固定的人員，道路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量較高，除了大中修外基本能夠完成農(nóng)村公路和橋涵的養(yǎng)護(hù)工程。缺點(diǎn)在于與養(yǎng)護(hù)管理沒(méi)有分開(kāi)，具備一定的管理職能，生產(chǎn)效率較低，在一定程度上存在著“養(yǎng)人不養(yǎng)路”的現(xiàn)象。鄉(xiāng)級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的道班金屬臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，常常資金困難，養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍不夠穩(wěn)定。

當(dāng)前，針對(duì)此種模式弊端開(kāi)展的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理模式改革，方向主要是進(jìn)行管養(yǎng)分離，以工程量計(jì)量養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，公路養(yǎng)護(hù)實(shí)行合同化管理，養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍實(shí)行企業(yè)化管理，由事業(yè)性管理單位向企業(yè)性養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)單位轉(zhuǎn)變。

養(yǎng)護(hù)公司是擁有獨(dú)立注冊(cè)資金、相應(yīng)設(shè)備及技術(shù)人員和施工資格，在工商稅務(wù)部門注冊(cè)登記，具有獨(dú)立資金調(diào)配和人事權(quán)利，在法律上與公路管理部門處于獨(dú)立平等地位的，真正面向市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。專業(yè)公司養(yǎng)護(hù)真正實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)護(hù)的管理與生產(chǎn)分離，執(zhí)照性質(zhì)可分兩類，一類是適應(yīng)市場(chǎng)的要求，有社會(huì)性資金建立起來(lái)的股份制公司，另一類是由的公路管理機(jī)構(gòu)剝離管理職能扣，經(jīng)過(guò)改制建立起來(lái)的股份制公司。

農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)采取專業(yè)公司養(yǎng)護(hù)的模式，必須注意幾個(gè)問(wèn)題，一是農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)主體較少，投標(biāo)不具備競(jìng)爭(zhēng)性；另一個(gè)是資金問(wèn)題；第三具是目前尚缺乏對(duì)承包商的有效監(jiān)督。優(yōu)點(diǎn)是最大限度的提高了養(yǎng)護(hù)資金的使用效果，同時(shí)管理部門從具體的事務(wù)管理轉(zhuǎn)向合同管理，公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量高效率高。缺點(diǎn)在于，由于農(nóng)村公路分布相對(duì)分散，對(duì)于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)不夠大的地區(qū)，尚難以全面推廣。

鑒于上述四種養(yǎng)護(hù)管理模式的分析，農(nóng)村公路要牢固樹(shù)立“建設(shè)是發(fā)展、養(yǎng)護(hù)管理也是發(fā)展”的理念，將群眾突擊季節(jié)性養(yǎng)護(hù)、分段承包養(yǎng)護(hù)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，逐步建立起“機(jī)構(gòu)精干、體系完整、職能明確、權(quán)責(zé)一致、管理順暢、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)模、有效監(jiān)督、辦事高效”的養(yǎng)護(hù)管養(yǎng)體制，有利于地主經(jīng)濟(jì)發(fā)展，能夠調(diào)動(dòng)各方面積極性，有效維護(hù)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)秩序，真正做到農(nóng)村公路“有人建有人管有人養(yǎng)”。為此，提出主要建議如下：

(1)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)護(hù)管理和養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)的分離或部分分離。這是農(nóng)村公路管養(yǎng)體制的基本要求，督促由企業(yè)管理的公路部門下屬單位促使其成為真正企業(yè)法人，把公路養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)從管理機(jī)構(gòu)中分離出來(lái)，組建農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)公司等不同性質(zhì)的專職管養(yǎng)機(jī)構(gòu)，實(shí)行企業(yè)化管理。

(2)在農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)不夠成熟或難以發(fā)揮市場(chǎng)作用的時(shí)候，根據(jù)各地的特點(diǎn)和不同情況，積極探索建立和健全專業(yè)養(yǎng)護(hù)與群眾養(yǎng)護(hù)相結(jié)合，常年養(yǎng)護(hù)與季節(jié)性養(yǎng)護(hù)、流動(dòng)性養(yǎng)護(hù)相結(jié)合制度，建立完善各種形式的養(yǎng)護(hù)承包責(zé)任制，包括分段到戶、道班承包等，全面推進(jìn)定額養(yǎng)護(hù)和計(jì)量支付。

(3)根據(jù)本地區(qū)農(nóng)村公路的技術(shù)等級(jí)、路面結(jié)構(gòu)形式等特點(diǎn)，制定相應(yīng)的養(yǎng)護(hù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推廣應(yīng)用公路養(yǎng)護(hù)的新技術(shù)、新材料、新工藝、新方法，降低養(yǎng)護(hù)成本，發(fā)揮養(yǎng)護(hù)資金效益。在一定的管理體制條件下，充分實(shí)現(xiàn)模式的多樣性，保證其足夠的靈活性。