甘肅省正寧縣是隴東黃土高原的組成部分之一，地處子午嶺西麓，地勢(shì)由東北向西南傾斜，生態(tài)區(qū)位屬于荒漠化和水土流失嚴(yán)重地區(qū)。全縣森林覆蓋率35%，區(qū)劃重點(diǎn)公益林2.10萬(wàn)hm2,權(quán)屬全部為集體所有制重點(diǎn)公益林，林種為防護(hù)林。經(jīng)省上核定，我縣天保工程區(qū)外列入中央森林生態(tài)效益基金補(bǔ)償范圍的重點(diǎn)公益林為1.15萬(wàn)hm2。在縣委、縣政府的高度重視和上級(jí)業(yè)務(wù)部門的正確指導(dǎo)下，全縣把重點(diǎn)公益林的保護(hù)作為林業(yè)生態(tài)效益建設(shè)的重要內(nèi)容，全黨動(dòng)員，全民動(dòng)手，全社會(huì)共同參與，一手抓封山管護(hù)，一手抓補(bǔ)植營(yíng)造，公益林管理工作開局良好，進(jìn)展順利，全縣共劃分管護(hù)責(zé)任區(qū)8個(gè)，分布在8個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管護(hù)區(qū)域；劃分村級(jí)管護(hù)區(qū)域83個(gè)；落實(shí)管護(hù)小班1826個(gè)，按照條件審核配備護(hù)林員119名，簽訂管護(hù)合同和責(zé)任書135份，明確了保護(hù)管理的責(zé)任和義務(wù)，使全縣生態(tài)公益林保護(hù)管理進(jìn)入規(guī)范化、制度化軌道，生態(tài)公益林保護(hù)與建設(shè)取得階段性成果，重點(diǎn)生態(tài)區(qū)環(huán)境已初見(jiàn)成效。但由于生態(tài)公益林建設(shè)涉及面廣，政策性強(qiáng)，尤其是森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制初步建立，目前僅執(zhí)行管護(hù)補(bǔ)助資金的情況下，生態(tài)公益林的管護(hù)模式如何適應(yīng)當(dāng)前不同的經(jīng)營(yíng)體制，以及基層林業(yè)站監(jiān)管機(jī)制如何建立等，是目前生態(tài)公益林保護(hù)與建設(shè)工作亟待研究解決的問(wèn)題。筆者根據(jù)近幾年的工作實(shí)踐，試圖對(duì)生態(tài)公益林的管護(hù)模式和監(jiān)管機(jī)制作一初步探討。

1基層生態(tài)公益林管護(hù)模式。

1.1生態(tài)公益林管護(hù)主體的確認(rèn)

生態(tài)公益林是指以改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生態(tài)平衡，保護(hù)生態(tài)多樣性和提供公益性，社會(huì)性產(chǎn)品或服務(wù)為主要目的的森林。建設(shè)生態(tài)公益林屬于社會(huì)公益事業(yè)，按事權(quán)劃分，應(yīng)由政府負(fù)責(zé)。但在集體林區(qū)，森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金初步建立，政府對(duì)生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者和所有者向社會(huì)提供生態(tài)服務(wù)只能給于一般性管護(hù)補(bǔ)助費(fèi)用。這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到他們所期望的真正意義上的補(bǔ)償，在這種情況下經(jīng)營(yíng)主體也就不能完全轉(zhuǎn)化為政府，如果經(jīng)營(yíng)主體變更將涉及到保護(hù)生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益的問(wèn)題。為此，筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段生態(tài)公益林管護(hù)主體應(yīng)是林權(quán)所有者和經(jīng)營(yíng)者，政府應(yīng)按照法律規(guī)定程序與林權(quán)所有者和經(jīng)營(yíng)者簽定管護(hù)合同，明確林權(quán)所有者、經(jīng)營(yíng)者與政府之間的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，堅(jiān)持農(nóng)村基本政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性，維護(hù)林權(quán)和林權(quán)證的法律地位。

1.2不同經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)采取不同的管護(hù)模式

我縣現(xiàn)有森林權(quán)屬主要有集體、個(gè)體兩種類型，管護(hù)形式可分為四種：一是集體所有的生態(tài)公益林，一般以行政村為單位，根據(jù)行政村的分布狀況、交通條件、管護(hù)難易程度等情況,劃分管護(hù)責(zé)任區(qū)，確定責(zé)任區(qū)的面積、報(bào)酬，公開競(jìng)聘專職護(hù)林員進(jìn)行管護(hù)，并予以張榜公布。二是聯(lián)合管護(hù)，由多戶聯(lián)合推薦群眾代表對(duì)公益林管護(hù)，并簽訂聯(lián)合管護(hù)協(xié)議，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。三是自主管護(hù)，直接由林權(quán)所有者進(jìn)行管護(hù)，承擔(dān)管護(hù)、補(bǔ)植、撫育、森林火災(zāi)預(yù)防與撲救、林業(yè)有害生物防治等保護(hù)管理公益林的全部責(zé)任。四是統(tǒng)一管護(hù)與農(nóng)戶管護(hù)相結(jié)合的雙重管護(hù)。從上述四種管護(hù)形式可以看出，不同的經(jīng)營(yíng)主體采取不同的管護(hù)模式，不僅可以進(jìn)一步明確林木經(jīng)營(yíng)者和所有者的權(quán)、責(zé)、利，有利于提高生態(tài)公益林管護(hù)質(zhì)量和成效，同時(shí)也可以化解林權(quán)所有者與專職護(hù)林員的矛盾。

1.3落實(shí)管護(hù)責(zé)任

集體和個(gè)人公益林確定專職或兼職管護(hù)人員，簽訂管護(hù)合同，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，做好公益林巡查管護(hù)，確保公益林安全。國(guó)家和省級(jí)公益林禁止商品性采伐和毀林開墾、亂砍濫伐、亂征濫占、采砂挖沙、采集珍稀植物、放牧等各種破壞公益林的行為。集體、個(gè)人和管護(hù)者要及時(shí)向林業(yè)主管部門報(bào)告森林火警和火災(zāi)隱患、林業(yè)有害生物發(fā)生、林地征占用等情況，接受林業(yè)主管部門對(duì)公益林管護(hù)和補(bǔ)償基金使用管理的指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查。管護(hù)合同的簽訂可根據(jù)實(shí)際情況，由縣級(jí)人民政府研究確定以下其中一種形式：（一）林業(yè)主管部門與個(gè)人簽訂管護(hù)合同。（二）林業(yè)主管部門與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站與個(gè)人簽訂管護(hù)合同。（三）林業(yè)主管部門與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站與村集體，村集體與個(gè)人簽訂管護(hù)合同。林業(yè)主管部門或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或村集體與個(gè)人簽訂管護(hù)合同時(shí)，可根據(jù)實(shí)際情況確定與個(gè)人單獨(dú)簽訂或以村為單位集體簽訂的方式，以村為單位集體簽訂時(shí)個(gè)人（乙方）簽字（畫押）可列表，統(tǒng)一管護(hù)的管護(hù)人員管護(hù)合同由管護(hù)組織者與管護(hù)人員簽訂；聯(lián)合管護(hù)的管護(hù)合同由縣級(jí)林業(yè)主管部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站與聯(lián)戶代表簽訂；自主管護(hù)的不再簽訂護(hù)林人員管護(hù)合同。專（兼）職管護(hù)人員、自主管護(hù)個(gè)人、聯(lián)合管護(hù)代表均納入管護(hù)人員序列，由縣級(jí)林業(yè)主管部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站統(tǒng)一管理。

2強(qiáng)化基層林業(yè)站生態(tài)公益林監(jiān)管機(jī)制

2.1基層林業(yè)站在生態(tài)公益林管理中的地位和作用

我縣生態(tài)公益林林權(quán)所有者和經(jīng)營(yíng)者是集體和個(gè)體，所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)比較分散，對(duì)這種涉及到千家萬(wàn)戶林農(nóng)的生態(tài)公益林的經(jīng)營(yíng)管理必須有一個(gè)直接面向林農(nóng)的組織管理機(jī)構(gòu)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站建在農(nóng)村是最基層的林業(yè)管理機(jī)構(gòu)，無(wú)疑最適合但此重任。從近幾年的實(shí)踐看，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)公益林保護(hù)建設(shè)成效如何，在某種程度上與基層林業(yè)站能否充分發(fā)揮組織、指導(dǎo)、監(jiān)督職能有緊密地聯(lián)系。因此林業(yè)主管部門應(yīng)賦予林業(yè)站在生態(tài)公益林保護(hù)管理工作中的監(jiān)管職責(zé)，對(duì)于生態(tài)公益林面積超過(guò)轄區(qū)林業(yè)用地面積50%以上的林業(yè)站應(yīng)加掛生態(tài)公益林管理站的牌子，以確保管理措施到位。

2.2建立生態(tài)公益林管護(hù)監(jiān)管機(jī)制。

基層林業(yè)站要做好生態(tài)公益林監(jiān)督管理工作，一是要?jiǎng)澐直O(jiān)管責(zé)任區(qū)，將責(zé)任劃分到基層林業(yè)站具體監(jiān)督管理責(zé)任人，并把監(jiān)管任務(wù)落實(shí)到具體山頭地塊（小班）。二是在完成監(jiān)管責(zé)任區(qū)劃分的基礎(chǔ)上，由縣級(jí)林業(yè)主管部門與林業(yè)站站長(zhǎng)簽訂監(jiān)督管理目標(biāo)責(zé)任書，再由林業(yè)站站長(zhǎng)與監(jiān)督管理員、責(zé)任區(qū)公開競(jìng)聘的專職護(hù)林員簽訂責(zé)任書和管護(hù)合同，通過(guò)目標(biāo)責(zé)任制的管理，確保責(zé)任到人、措施到位。三是要明確監(jiān)管責(zé)任和對(duì)象，尤其是生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)區(qū)內(nèi)的亂砍濫伐、亂征濫挖、濫捕濫獵、毀林開墾以及森林火災(zāi)、林業(yè)有害生物等影響到生態(tài)公益林安全的行為是監(jiān)管工作的重點(diǎn)。四是要建立監(jiān)管責(zé)任追究制度，對(duì)責(zé)任區(qū)內(nèi)出現(xiàn)破壞森林資源行為的，除了追究當(dāng)事人責(zé)任外，同時(shí)要追究監(jiān)督管理員和專職護(hù)林員的工作不到位的責(zé)任，尤其是對(duì)玩忽職守、徇私舞弊的監(jiān)管人員應(yīng)依照政紀(jì)和合同追究責(zé)任。